Ramón Vadillo Arnáez. Técnico Superior de la Administración Institucional del Estado. Subdirector General Adjunto de Coordinación Normativa y Relaciones Institucionales del Ministerio de Economía.
I.- Naturaleza, normativa reguladora y composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno son órganos que, como dice la exposición de motivos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuentan con una aquilata tradición. Su carácter de órgano colegiado del Gobierno es enfatizado por la citada Ley, al señalar su artículo 1, apartado 3, que ? los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del Gobierno?.
El artículo 6 de la Ley del Gobierno regula la creación, modificación, supresión y funciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
? El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión.
? Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
? Las funciones que se atribuyen a la Comisión.
? El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.
En cuanto a sus competencias, corresponde a las Comisiones Delegadas, como órganos colegiados del Gobierno:
? Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
? Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
? Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.
? Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.
Su naturaleza gubernamental y de órgano colegiado implica que la tramitación de los asuntos de las Comisiones Delegadas del Gobierno se rige por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio de 1996, que aprueba las Instrucciones para la tramitación de asuntos de los órganos colegiados del Gobierno.
Finalmente, y para terminar con este breve bosquejo de la regulación general de las Comisiones Delegadas del Gobierno, ha de notarse que ?como los demás órganos colegiados del Gobierno- quedan exceptuadas de la aplicación de las disposiciones relativas a los órganos colegiados del capítulo II del título II de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (v. disposición adicional primera de dicha Ley).
Centrándonos en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, el Real Decreto 1112/2003, de 3 de septiembre, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, atribuye al Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de Economía la Presidencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
El Real Decreto 685/2000, de 12 de mayo, estableció la composición y estructura de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que ha sido modificado por el Real Decreto 773/2002, de 26 de julio, para adaptarla a la nuestra estructura orgánica del Ministerio de Economía. El mismo Real Decreto 685/2000 crea la Comisión de Política Económica, presidida por el Secretario de Estado de Economía, como órgano de apoyo a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, cuyas reuniones tendrán el carácter de preparatorias de las que esta última celebre.
De acuerdo con la citada normativa, la Composición de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos es la siguiente:
? El Vicepresidente Segundo del Gobierno para Asuntos Económicos y Ministro de Economía, que la presidirá.
? El Ministro de Hacienda, el Ministro de Fomento, el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales; el Ministro de Ciencia y Tecnología; el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación; el Ministro de Sanidad y Consumo; el Ministro de Medio Ambiente; el Secretario de Estado de Energía, Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa; el Secretario de Estado de Comercio y Turismo; el Director del Gabinete del Presidente del Gobierno; el Secretario de Estado de Comunicación; el Subsecretario de la Presidencia; el Subsecretario de Economía, y el Secretario de Estado de Economía, que ejercerá las funciones de Secretario de la Comisión Delegada.
? El Ministro de Asuntos Exteriores y el Secretario de Estado de Asuntos Europeos formarán parte de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos cuando ésta haya de tratar temas relacionados con la Unión Europea.
En cuanto a la Comisión de Política Económica -con un carácter meramente preparatorio de las reuniones de la Comisión Delegada del Gobierno-, está integrada por el Secretario de Estado de Economía, a quien corresponderá su Presidencia, por los Directores generales de Política Económica y de Defensa de la Competencia, por el Director del Gabinete del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de Economía, así como por aquellos Directores generales designados por los titulares de los Departamentos que tengan miembros natos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. La Secretaría de la Comisión será ejercida por la Secretaría Técnica de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
II.-Competencias de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Pueden distinguirse tres ámbitos:
? Competencias decisorias : los asuntos que deben ser sometidos a la decisión de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos están establecidos en las normas sectoriales que regulan los diferentes sectores económicos.
? Competencias de propuesta al Consejo de Ministros , de acuerdo con la normativa sectorial correspondiente.
? Competencias de examen o informe: están también previstas en diversas normas sectoriales. Asimismo, en el ? Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999, por el que se instruye a los departamentos ministeriales sobre las materias que deberán ser objeto de examen por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos?.
? Competencias decisorias
1.1 Crédito Oficial
? El apartado dos.2.a) de la disposición adicional sexta del RD-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, establece como una de las funciones del Instituto de Crédito Oficial (ICO) la contribuir a paliar los efectos económicos producidos por situaciones de grave crisis económica, catástrofes naturales u otros supuestos semejantes, de acuerdo con las instrucciones que al efecto reciba del Consejo de Ministros o de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
? El apartado dos.2.b) de la disposición adicional sexta del RD-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, establece como una de las funciones del ICO la actuar como instrumento de ejecución de determinadas medidas de política económica siguiendo las líneas fundamentales que establezca el Consejo de Ministros o la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o el Ministro de Economía, con sujeción a las normas y decisiones que al respecto adopte su Consejo General.
1.2 Crédito a la exportación.
El artículo 8º de la Ley 10/1970, de 4 de julio, por la que se modifica el régimen del seguro de crédito a la exportación, redactado conforme a la disposición adicional sexta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992 establece que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta del Ministro de Economía, acordará y comunicará a la «Compañía Española de Seguro de Crédito a la Exportación, Sociedad Anónima», los criterios de cobertura aplicables a aquellos casos que, por así requerirlo el desarrollo de la política comercial española, justifiquen un tratamiento especial en función de los riesgos implícitos o de cualquier otro factor que se estime relevante.
1.3 Préstamos para la mejora y modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias.
El artículo 23.1 del Real Decreto 613/2001de 8 de junio, sobre mejora y modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias, establece que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de los Ministros de Economía y de Agricultura, Pesca y alimentación, autorizará el tipo de interés preferente de los convenios a suscribir con las entidades de crédito para facilitar los préstamos y materializar las ayudas vinculadas a los mismos.
El apartado 3 del mismo artículo 23 Real Decreto 613/2001 establece que el Ministerio de Agricultura, Pesca y alimentación determinará anualmente el volumen máximo de préstamos a convenir con las entidades financieras, de lo que se informará a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
1.4 Avales del Estado
El artículo 49.dos de la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2004, de forma similar a lo previsto en las Leyes de Presupuestos de ejercicios anteriores, establece que el procedimiento para la concesión de los avales será el determinado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
1.5 Precios
? Precios autorizados, con carácter general: El artículo 16 del Real Decreto-Ley 7/1996, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, atribuye la competencia a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe de la Dirección General de Política Económica, para la aprobación de las modificaciones de los precios incluidos en su Anexo I ?Precios autorizados de ámbito nacional?.
? Precios de los servicios reservados al servicio postal universal: l a disposición adicional primera de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social añade un apartado 6 al artículo 30 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, sobre el servicio postal universal, y, en su aplicación, al ser gestionado el servicio postal universal por una sociedad estatal, las tasas a que se refiere la Ley 24/1998 relativas a la prestación de los servicios reservados, tienen la naturaleza de precios privados, cuyo régimen jurídico es el de precios autorizados por el Ministerio de Fomento, previa aprobación de la Comisión Delegada del Gobierno para asuntos Económicos.
? Precios de Telefónica: l a disposición transitoria tercera de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (en vigor desde el 5.11.2003) establece que durante el período transitorio previsto en el apartado tres de su disposición transitoria primera, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, podrá fijar, transitoriamente, precios fijos, máximos y mínimos, o los criterios para su fijación y los mecanismos para su control, en función de los costes reales de la prestación del servicio y del grado de concurrencia de operadores en el mercado.
El citado apartado 3 de la disposición transitoria primera establece que las normas legales y reglamentarias, así como los acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en materia de regulación y fijación de precios de los servicios de telecomunicaciones, continuarán en vigor hasta que se fijen los mercados de referencia, los operadores con poder significativo en dichos mercados y las obligaciones que sean de aplicación en cada uno de dichos mercados a los operadores con poder significativo en ellos.
La normativa anterior, con arreglo a la cual se han dictado los acuerdos por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos hasta la fecha, está constituida por el artículo 2 del ?Real Decreto-ley 16/1999, de 15 de octubre, por el que se adoptan medidas para combatir la inflación y facilitar un mayor grado de competencia en las telecomunicaciones?, y por la disposición transitoria cuarta de la derogada Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, que atribuía, asimismo, a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos la competencia para fijar, transitoriamente, precios fijos, máximos y mínimos o los criterios para su fijación y los mecanismos para su control.
1.6 Incentivos regionales.
? Con arreglo a la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales : el artículo 5 de esta Ley dispone que corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos la concesión de los incentivos y, en su caso, la declaración del incumplimiento de sus condiciones cuando la inversión subvencionable supere 6.010.121, 04 ?. Si la inversión fuese inferior, la competencia sería del Ministro de Economía.
? Resolución por el incumplimiento de los concedidos antes de la Ley 50/1985 : la competencia corresponde al Consejo de Ministros. No obstante, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20.6.1997 acordó d elegar en la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos la competencia para la resolución de los expedientes de incumplimiento de las Grandes ??reas de Expansión Industrial y de los Polos de Desarrollo Industrial.
1.7 Sector de hidrocarburos:
? Con carácter general: el artículo 93 de la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos establece la competencia del Ministerio de Economía, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, para dictar las disposiciones necesarias para el establecimiento de las tarifas máximas de venta del gas natural, gases manufacturados y gases licuados del petróleo por canalización para los consumidores finales, estableciendo los valores concretos de las tarifas y precios o un sistema de determinación y actualización automática de los mismos.
? Gases licuados de petróleo envasados : el artículo 5.2 del Real Decreto-Ley 15/1999, de 1 de octubre, sobre diversas medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos, señala que el Ministerio de Industria y Energía (ahora Economía) establecerá mediante Orden Ministerial, previo Acuerdo de la comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, un sistema de fijación de precios de los gases licuados del petróleo atendiendo a criterios de estacionalidad en los mercados .
? Gas natural: el artículo 25 del RD 949/2001, de 3 de agosto, establece el Ministro de Economía, mediante Orden Ministerial, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, dictará las disposiciones necesarias para el establecimiento de las tarifas de venta de gas natural, los precios de cesión de gas natural para los distribuidores, y de los peajes y cánones de los servicios de acceso por terceros.
1.8 Sector sanitario: medicamentos.
? Precios de dispensación de especialidades farmacéuticas: el artículo 100 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, en la redacción dada al mismo por el apartado tres del artículo 77 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social establece, en el párrafo segundo de su apartado 1, que los precios correspondientes a la distribución y dispensación de las especialidades farmacéuticas que se dispensen en territorio nacional son fijados por el Gobierno, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de forma general o por grupos o sectores tomando en consideración criterios o valores de carácter técnico-económico y sanitario.
? A su vez, el apartado 2 del artículo 104 del mismo texto legal dispone que corresponde al Gobierno, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, la revisión de los precios correspondientes a la distribución y dispensación de los medicamentos.
? Especialidades farmacéuticas genéricas : artículo 3 del RD. 1035/1999, de 18 de junio: el Ministro de Sanidad y Consumo, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, aprobará los precios de referencia aplicable a cada uno de los conjuntos homogéneos que se puedan crear por haberse comercializado, desde el último Acuerdo del mencionado órgano colegiado, presentaciones previamente inexistentes de especialidades farmacéuticas genéricas.
? Competencias de Propuesta al Consejo de Ministros.
Las respectivas normas sectoriales prevén la previa propuesta de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para la adopción de acuerdos por el Consejo de Ministros.
Se destacan las propuestas sobre las Medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo, y, en particular, de acuerdo con el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo del Plan 2002-2005.
? La determinación del interés efectivo anual de los préstamos en el ámbito de la financiación cualificada.
? La determinación de precio básico a nivel nacional por metro cuadrado de superficie útil, a los mismos efectos.
? La propuesta de autorización de las cuantías máximas de las siguientes magnitudes:
a) Gasto estatal que pueden llegar a suponer las ayudas económicas directas (subsidios de préstamos, subvenciones y ayudas estatales directas a la entrada) vinculadas a las actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo, financiables durante el Plan de Vivienda 2002-2005 (sin incluir entre tales ayudas los beneficios de carácter fiscal), en conjunto y por anualidades.
b) Volumen de recursos a convenir por el Ministerio de Fomento con entidades de crédito públicas y privadas en orden a la concesión de préstamos cualificados por parte de las mismas para financiar las actuaciones protegidas del Plan en su conjunto.
? Propuesta de autorización de la firma, para el conjunto del Plan, de convenios entre el Ministerio de Fomento y las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla y, por otra parte, de convenios con entidades de crédito para instrumentar y desarrollar los convenios con dichas Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla.
? Competencias de examen o informe.
Sin perjuicio de las que se puedan prever en la normativa sectorial, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de junio de 1999 instruye a los departamentos ministeriales sobre las materias que deberán ser objeto de examen por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos .
Establece dicho acuerdo que la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos examinará y deliberará, con carácter general, sobre todas aquellas propuestas relativas a materias que tengan relevancia económica, financiera o presupuestarias que afecten a la economía en su conjunto o a sectores económicos relevantes y, en especial, las referidas a las áreas económicas, sectoriales de precios, empresas públicas, propuestas con implicaciones presupuestarias, regulación de sectores sujetos a regulación administrativa, regulación de vivienda medio ambiente, agua, suelo, puertos, aeropuertos, contratación administrativa, incentivos regionales, documentos de presentación obligatoria al Consejo de la Unión Europea, políticas comunitarias con impacto en sectores económicos, estrategia ante instituciones internacionales, área sociolaboral, área de derecho económico, área de defensa de la competencia, etc.
III.- Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos: tipología, régimen jurídico y vías de impugnación.
En este ámbito, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos se rige por la regulación general común a las Comisiones Delegadas: Ley del Gobierno, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
El artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece la forma de las disposiciones y resoluciones del Gobierno, de sus miembros y de las Comisiones Delegadas.
El párrafo e) de dicho artículo señala:
?Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.?
Un primera conclusión es que los acuerdos de las Comisiones Delegadas pueden contener tanto actos administrativos como disposiciones normativas reglamentarias. Al tener ambos supuestos la misma forma, ha de prescindirse de la nota formal del acuerdo aprobatorio para calificar un Acuerdo de acto administrativo o norma reglamentaria, debiendo ponderarse su contenido al calor de los criterios doctrinales y jurisprudenciales sobre la diferencia entre el acto administrativo y el Reglamento, este último como norma que integra el ordenamiento jurídico. Las dos características distintivas del reglamento frente al acto administrativo son las siguientes:
? El Reglamento innova el ordenamiento jurídico, esto es, se crean normas nuevas, aunque complementarias de las previstas en normas de mayor rango, mientras que el acto administrativo carece del carácter innovador del ordenamiento, limitándose a aplicarlo.
? El Reglamento no se agota con su simple cumplimiento singular, antes bien se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos.
Una segunda conclusión es que el régimen de impugnación es distinto en uno y otro caso. La impugnación de un acuerdo de la Comisión Delegada que, en realidad, contenga una norma reglamentaria no es susceptible de un recurso administrativo previo (artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Asimismo, la impugnación de un acto administrativo dictado por otra autoridad que se funde en la nulidad de la norma reglamentaria aprobada por la Comisión Delegada puede interponerse directamente ante la Comisión Delegada del Gobierno.
Una tercera consecuencia, es que las normas reglamentarias aprobadas mediante acuerdo de la Comisión Delegada deberán elaborarse previamente conforme al procedimiento relativo a los Reglamentos, cumpliendo los trámites que sean preceptivos, como el informe de la Secretaría General Técnica, la aprobación previa del Ministerio de Administraciones Públicas y el dictamen del Consejo de Estado, cuando procedan.
Sin embargo, la posible nulidad de los Acuerdos de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos por falta de algún dictamen preceptivo, como el del Consejo de Estado, no ha sido objeto de atención por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, con excepción de las recientes sentencias de 14.4.2003 (dos sentencias) (RJ 2003/4379 y 2003/4212), relativas todas ellas a los acuerdos de fijación de precios de la Compañía Telefónica Nacional de España, si bien se llega a la conclusión de que este tipo de acuerdos de precios no tiene carácter reglamentario al faltarles un contenido innovador ni tampoco vocación de permanencia, por lo que no se considera exigible el dictamen del Consejo de Estado en tales casos.
Una cuarta cuestión es la del rango de las normas que pueda dictar la Comisión Delegada, especialmente en relación con las normas dictadas por los Ministros. Cabe concluir que el rango es idéntico al de las Órdenes dictadas por los Ministros, por cuanto adoptan la misma forma de Orden Ministerial (artículo 25.e) y f) de la Ley del Gobierno). Ello se concluye, asimismo, a partir de lo dispuesto en el artículo 23.3 de la repetida Ley del Gobierno, que únicamente prevé dos tipos de reglamentos desde el punto de vista de la jerarquía normativa: los Reales Decretos y las Órdenes Ministeriales. ). Por ello, y a falta de una primacía de rango por ser objeto de publicación como Orden Ministerial tanto las resoluciones de los Ministros como los acuerdos de las Comisiones Delegadas, habrán de ser dictadas conforme al principio de competencia de cada uno de los órganos.
En quinto lugar, y con respecto a la impugnación de actos administrativos de la Comisión Delegada, ha de tenerse en cuenta que tales actos ponen fin a la vía administrativa, en virtud de la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. Y, en consecuencia, son susceptibles de recurso directo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interponer previamente el recurso potestativo de reposición ante la propia Comisión Delegada del Gobierno.
Finalmente, ha de indicarse que la impugnación en vía contencioso-administrativa de los Acuerdos de las Comisiones Delegadas del Gobierno, tengan el carácter que tengan, es residenciable en única instancia ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de conformidad con el artículo 12.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción administrativa.
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