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Acerca del Patrimonio Municipal de Suelo

Categorías: Administrativo
Enviado por: Derecho @ 10:27 05 mar 10

Autor: Rafael Ramírez de la Serna. Licenciado en Derecho, funcionario del Excmo. Ayuntamiento de Granada en la Gerencia de Urbanismo con la categoría de Inspector Técnico Urbanista.

La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), imprime un marcado carácter social e intervencionista al patrimonio municipal y autonómico de suelo, incluyendo en consecuencia su regulación en su Titulo III que lleva como rubrica “Instrumentos de intervención en el mercado de suelo”; y confiriéndole a tal efecto los siguientes fines:

-Crear reservas de suelo para actuaciones públicas
-Facilitar la ejecución de los instrumentos de planeamiento.
-Conseguir intervención pública en el mercado de suelo.
-Garantizar suelo con destino a la ejecución de viviendas de protección social.


De este modo, y siguiendo el esquema fijado por anteriores normas, establece la LOUA que el PMS deba integrar un patrimonio independiente y separado a todos los efectos del patrimonio de la Administración titular, lo que en relación con el principio de subrogación real elevado a norma de derecho positivo por el artículo 71 del mismo cuerpo legal, ha permitido zanjar la polémica suscitada por una parte de la doctrina –Boquera Oliver entre otros- en lo referente a dos cuestiones:

-La naturaleza jurídica de estos bienes. Entiende esta corriente que ante la ausencia de una declaración legal y teniendo en cuenta su destino a un fin de interés público, estos bienes eran de naturaleza demanial, mientras otro sector mayoritario mantenía que precisamente la específica finalidad a que se encuentran afectados les hace en esencia alienable. En este sentido se ha venido pronunciado la jurisprudencia calificándolos como bienes patrimoniales de propios (STS , Sala 4ª de 1 de julio de 1988).

-Su caracterización como patrimonio separado, a la que le resulta de aplicación el principio de subrogación real por el que el rendimiento de estos bienes ha de retornar y destinarse a la conservación y ampliación de dicho patrimonio; y ello aunque implique alejarse de los principio de unidad de caja y presupuestaria, toda vez entendida su absoluta vinculación a la gestión urbanística y en aras a evitar anómalas financiaciones de los entes locales. –Vid STS de 2 de noviembre de 1995 por la que se deja sin efecto la enajenación por el Ayuntamiento de Vitoria de patrimonio de suelo al objeto de financiar la construcción de un polideportivo, adquisición de coches policía y otros-.

Este patrimonio independiente y separado, paradójicamente alienable por naturaleza pese al interés público, sometido a régimen especial y cuyo destino se encuentra tasado, esta igualmente sujeto a la obligación de formar en inventario, como inventario parcial del inventario general al igual que el inventario parcial de patrimonio histórico, el inventario parcial de los organismos autónomos y el inventario parcial de bienes derechos y obligaciones que incluye tanto bienes demaniales como patrimoniales, conociéndose este último de hecho como inventario regular o patrimonio regular por su contraposición a la peculiaridad jurídica de los bienes del patrimonio de suelo.

En cuanto a su composición, el PMS está integrado por los bienes patrimoniales pertenecientes a la Administración, si bien el concepto de bien patrimonial carece de definición determinándose la pertenencia de un bien concreto a tal categoría a sensu contrario. Así si los bienes demaniales considerados en su conjunto como todo bien cuya titularidad la ostenta una Administración pública, incluidos los bienes en mano común, serían bienes demaniales stricto sensu o bienes de dominio público los que se encuentran afectos a un uso o servicio público y los comunales; y patrimoniales, el resto.

Los bienes patrimoniales en sentido laxo siempre se han considerado fuente de renta para el erario de las administraciones públicas, precisamente porque no estaban directamente destinados a la realización de fines públicos, ya que en tal caso se hubieran considerado de dominio público. Pero esa concepción tradicional quiebra justamente en supuestos como el de los PMS, que están directamente vinculados al cumplimiento de dichos fines, sin que por ello pasen a ser demaniales. Esa concepción de los bienes patrimoniales se ha mantenido hasta hoy, pese a ser manifiesto, desde hace bastantes años, que esos bienes están tan vinculados al cumplimiento de fines públicos como los demaniales, sin que ello signifique que adquieran están condición por afectación; hasta el punto de que el propio TC (STC 166/1998 de 15 de julio) se ha hecho eco de esta dicotomía de bienes patrimoniales/demaniales a efectos de su inembargabilidad en atención a que este o no materialmente destinados al cumplimiento de fines públicos. Solo si lo están podrán considerarse inembargables.

Así pues no podemos concluir que la nota que delimite el carácter demanial o patrimonial de un bien, a efectos de su inclusión o pertenencia al PMS haya de ser su afección a un uso o servició público, en la inteligencia de que el fin primordial y la verdadera naturaleza/espíritu del PMS es igualmente servir a un interés público mediante su destino a una de las finalidades tasadas en el articulo 75 de la LOUA, por lo que la practica nos llevaría a considerar ambos tipos de bienes como demaniales, o a crear un tertium genus del bien demanial, ya que como hemos visto este tipo de bienes son alineables e inembargables a diferencia de los bienes patrimoniales y de los demaniales. Debemos mejor entender por tanto que, si bien el PMS esta integrado por bienes patrimoniales no lo es por omisión, esto es, por que este conjunto de bienes no haya sido afectado por la Administración al uso o al servicio previstos por el articulo 3 del Reglamento, sino por su nota de alineabilidad e inembargabilidad que permite su enajenación precisamente para cumplir el fin público pretendido por el PMS y siempre sometido a ese limite y al principio de subrogación real que obliga a la Administración a retroalimentar ese patrimonio al tiempo que goza del estatus y la protección jurídica que le otorga la imposibilidad de trabar embargo contra los mismos. En la misma línea debió trabajar el legislador autonómico cuando promulgó el Decreto 18/2006 designado en su articulo 3.4 que los equipamientos pasasen a convertirse en bienes demaniales en lugar de patrimoniales para de este modo garantizar su inalineabilidad.

Avalando mi tesis, vengo a traer a colación la regulación urbanística en otras CC.AA. como es el caso de Castilla-León, Galicia, o País Vasco, que han optado por incluir como bienes integrantes del PMS a los bienes destinados a equipamientos, en lo que entiendo viene a ser un tratamiento más coherente con las finalidades de este instrumento, toda vez que lejos de cuestionarse la dicotomía del carácter demanial o patrimonial permite integrar un bien en el PMS atendiendo a la finalidad que el planificador le otorgó a la hora de ordenar el territorio. De este modo se incluyen aquellos bienes que respondan al concepto genérico de dotación que engloba tanto a los equipamientos como a los espacios libres que por definición legal recogida en el Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio son de dominio y uso público, lo que resulta un criterio mas coherente con el interés público. Y es que la dicotomía así planteada demanial-patrimonial, lejos de lo que pudiera parecer enrarece la percepción del concepto. Un simple análisis positivista reduciría enormemente la cuestión, estableciendo un planteamiento maniqueo: los bienes demaniales por mor de su afectación que es un acto formal no pueden formar parte del PMS, y los patrimoniales si. Categorizar esta afirmación es erróneo. De un lado la afectación/calificación es un mero trámite regulándose su alteración jurídica por el articulo 9 del Reglamento Decreto 18/2006 de 24 de enero, que ni siquiera está necesitado del control de la Consejería de Gobernación, y de otro la afectación no siempre consta reduciéndose las mas de las veces a su reflejo en el inventario. Abogo mas, en definitiva por la finalidad que por la forma a la hora de determinar que bienes han de integrar el PMS.

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