Ramón Vadillo Arnáez. Subdirector General Adjunto de Coordinación Normativa y Relaciones Institucionales del Ministerio de Economía y Hacienda.
I.- Caracterización general de las Directivas comunitarias y de las futuras Leyes marco europeas.
Como es sabido, el Derecho comunitario derivado está formado por las decisiones normativas aprobadas por las instituciones comunitarias como derivación de los Tratados. Según el artículo 249 del Tratado de la Comunidad Europea, en su párrafo tercero, la Directiva, como tipo de norma comunitaria, «obligará al Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios». En consecuencia, a diferencia del Reglamento comunitario, que es «directamente aplicable en cada Estado miembro», la Directiva, en principio, dejando al margen, en estos momentos, los casos de efecto directo, obliga al Estado miembro a obtener el resultado querido por la norma, pero deja a su elección la concreción de la forma y los medios de efectuarlo.
La Directiva tiene, en efecto, como destinatarios a los Estados miembros, no a los ciudadanos propiamente, pesando sobre los primeros un deber de incorporación a su derecho nacional del contenido de la Directiva. Se trata, por tanto, de un instrumento de coordinación de los derechos nacionales, mientras que el Reglamento Comunitario, de aplicación directa sin ningún instrumento normativo intermedio por parte de los Estados miembros, resulta más eficaz como norma para la creación de un derecho comunitario unificado de contenido idéntico para todos los ciudadanos de la Unión.
En las Directivas, así, los Estados miembros tienen la obligación de elegir, en el marco de la libertad que les reconoce el párrafo tercero del artículo 249 del Tratado, las formas y los medios más adecuados para garantizar el efecto útil de las Directivas (sentencia de 8 de abril de 1976). Ahora bien, la incorporación de en plazo de la Directiva es obligatoria, declarando el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 9 de julio de 1998 que el Estado miembro no puede alegar disposiciones ni circunstancias de su ordenamiento interno ?incluso la necesidad de modificar su Constitución- para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos de una Directiva. El tribunal de Justicia ha precisado también (sentencia de 18 de diciembre de 1997) que durante el plazo de integración de una Directiva los Estados miembros no pueden adoptar medidas que comprometan los objetivos de aquélla.
En esta línea, la Declaración 19 aneja al Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) destaca que ?para la coherencia y la unidad del proceso de construcción europea, es esencial que todos los Estados miembros traspongan íntegra y fielmente a su Derecho nacional las directivas comunitarias de las que sean destinatarios dentro de los plazos dispuestos por las mismas ?. Y se añade la invitación a la Comisión para que vele por el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros y publique periódicamente un informe al efecto dirigido a los Estados miembros y al Parlamento Europeo.
De otra parte, el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa modifica la denominación de la tipología de las fuentes del derecho comunitario derivado. Así, en el artículo I-33 los actuales Reglamentos son calificados simplemente de Leyes europeas, mientras que las Directivas pasarán a ser las Leyes marco europeas. Por su parte, los Reglamentos Europeos pasan a definirse, en la línea de lo que se entiende como potestad reglamentaria en los ordenamientos nacionales, como actos no legislativos de alcance general que tiene por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones de la Constitución.
Este cambio de denominación parece lógico una vez que el Parlamento Europeo ha ido asumiendo un papel más relevante en la elaboración de la normativa comunitaria, produciéndose ésta, en su mayor parte, mediante el procedimiento de co-decisión Consejo-Parlamento, frente a la ausencia absoluta, en los inicios de la Comunidad, de influencia legislativa del Parlamento, la apertura ?con el Acta Única Europea- a un tímido procedimiento llamado de ?colaboración?, para pasar finalmente al procedimiento actual de co-decisión en los Tratos de Maastricht, ??msterdam y Niza.
En consecuencia, lo que aquí se expone respecto a las actuales Directivas deberá entenderse de aplicación para las Leyes marco europeas en la terminología del proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa
II.- Posible efecto útil directo y derecho a la reparación.
No obstante su falta de aplicación directa a las relacione jurídicas concretas, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia e las Comunidades Europeas ha ido perfilando una doctrina que podríamos denominar ?defensiva? ante los incumplimientos por los Estados de su deber de incorporación al derecho nacional, de un lado, y a su incorrecta incorporación, por otro: se trata del llamado ?efecto útil directo? y de la indemnización por el retraso o incorrecta transposición de las Directivas. De acuerdo con esto, cabe diferenciar:
– La Directiva podrá invocada directamente si sus disposiciones son claras y precisas y si son incondicionales, no sometidas un plazo o si este plazo no han vencido todavía. Por el contrario, el efecto directo o será reconocido si la Directiva deja un margen importante de apreciación.
– En el caso en que una Directiva ha cumplido los plazos de medidas de transposición, pero se ha transpuesto de forma parcial o incompleta, ello no priva al particular del derecho a prevalerse. El juez nacional es el encargado de interpretar la norma nacional de transposición, a la luz de las disposiciones de la directiva.
– En el caso de una Directiva no transpuesta dentro de los plazos en Derecho nacional, para que los particulares puedan solicitar la aplicación directa de una directiva, los plazos de transposición deben estar superados sin que el Estado haya tomado las medidas de ejecución requeridas o haya adoptado medidas conformes. Si los plazos de transposición no han sido aún superados, ningún efecto directo puede ser considerado.
– Respecto a la reparación de perjuicios sufridos, un particular puede apelar a la responsabilidad financiera de un Estado que no haya transpuesto correctamente y dentro de los plazos, una directiva que implique la atribución de un derecho. Sin embargo debe ser establecido un vínculo de causa directa entre el defecto de transposición y el daño sufrido.
III.- Competencias para la transposición de las Directivas, rango formal de las normas internas de transposición.
En numerosos dictámenes -el primero el dictamen nº 48.377 sobre el anteproyecto de Ley de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas (aprobado posteriormente como Ley 47/1985)- el Consejo de Estado ha ido precisando los principios que han de presidir la labor de transposición de las Directivas:
– Es el derecho interno de cada Estado el que dentro de los límites del Derecho comunitario ha de determinar el órgano y el procedimiento para llevar a cabo la aplicación normativa del Derecho comunitario.
– La naturaleza y el rango formal de las normas de adaptación o de incorporación son cuestiones que deben resolverse según el sistema interno de fuentes, por lo que será también, de acuerdo con el derecho interno, cómo habrá de determinarse, en cada caso, si la norma interna ha de tener, o no, rango de ley formal, así como cuál es la instancia competente para aprobarla.
– Las directivas no predeterminan por sí, ni alteran la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
IV.- Técnica de transposición.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en numerosas ocasiones acerca de la idoneidad o no idoneidad de transcribir literalmente los preceptos de una Directiva en la norma nacional de transposición o de alterar el tenor de aquella para adaptar su contenido a los conceptos jurídicos nacionales.
Así, señala su Memoria del año 1992, y el dictamen 907/1988, de 12 de marzo:
?No hay nada que impida , ni nada que obligue a transcribir una directiva íntegramente. La transposición íntegra de la directiva es, a veces, imposible, como ocurre cuando…. la directiva se limita a señalar sus objetivos sin descender a detalles; pero, en otras circunstancias, suele ser lo más práctico, sobre todo cuando se trata de normas técnicas o de regular ex novo una materia?.
?Esto no significa que, aun disponiendo de una versión oficial de la directiva al propio idioma, el legislador interno no pueda y deba ajustar la terminología a las exigencias de su propio lenguaje jurídico, más que por razones lingüísticas, para mantener la identidad de los conceptos, y así lo ha recomendado este Consejo en numerosos dictámenes…? .
En definitiva, la idoneidad de ajustarse en todo caso a los términos y redacción literal de los preceptos de la Directiva dependerá, en cada caso, de la concreción de su contenido y del ajuste a la técnica, conceptos y lenguaje jurídicos nacionales. Así, en el dictamen 3527/2000, de 14 de diciembre, el Consejo de Estado recomienda seguir las dos técnicas en diferentes apartados de un mismo artículo, tomando como base el principio de seguridad jurídica, para señalar:
?Así pues, la función que corresponde a las autoridades nacionales, y, eventualmente, al legislador, es diferente con relación a la incorporación de lo previsto en el apartado primero del artículo 11 que con relación al apartado segundo. En el primer caso, la norma comunitaria es clara y concreta; en el segundo, por contra, la incorporación del precepto supone también la exigencia de determinar de forma más precisa su alcance…. . Es, pues, el principio de seguridad jurídica el que obliga, no a transcribir el precepto de la Directiva, sino a dotarle de un alcance concreto…… Ciertamente, el deber de incorporar una Directiva no comporta la obligación de transcribir sus términos literalmente?.
En esta línea, el dictamen 3527/2000, de 14 de diciembre, señala que ?no siempre es aconsejable transcribir en su literalidad el contenido de la Directiva de cuya transposición se trata, tal y como ha puesto de manifiesto este Consejo en dictámenes anteriores?, añadiendo el dictamen 1957/2002, de 25 de julio, ?…la incorporación de las Directivas comunitarias al Derecho español no ha de hacerse de modo servil, sino razonado. Lo precedente es utilizar la Directiva para, con la pertinente pericia y buena fe, emplear los conceptos jurídicos nacionales más adecuados para cumplir la obligación de resultado. Es nocivo, en cambio, … repetir las expresiones de las Directivas…soslayando el deber de trasladar conceptos de un ordenamiento a otro?.
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