Francisco Serrano Vidal, Abogado. Responsable de Formación (Sección Sindical CC.OO. Diputación Provincial de Valencia).
De todos ya resulta conocida la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional, Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Ponente, la Magistrada Dª. Concepción Mónica Montero (en adelante, AN) de fecha 7 de noviembre de dos mil, Sentencia dictada como consecuencia del Recurso núm. 1033/1997 interpuesto por la Federación de Enseñanza de CC.OO. Destacar primeramente, ya que las fechas son importantes, que con anterioridad a la expresada fecha, y por aquella Federación de CC.OO, a saber, el 21 de octubre de 1996, ya se interpuso recurso contencioso administrativo contra la negativa de la Administración, por boca de su Ministro para las Administraciones Públicas de no incrementar las retribuciones a los empleados públicos en el año 1997, vulnerando lo pactado por acuerdo de 15 de septiembre de 1994. Dicho recurso fue interpuesto ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, con núm. de recurso 677/1996. Pues bien, ante este primer recurso, el T.S. se declaró incompetente inhibiéndose y lo remitió con fecha 14 de mayo de 1997 a la Audiencia Nacional que lo tramitó y resolvió, con núm de recurso 1033/1997.
Con independencia de entrar en cuestiones estrictamente procesales sobre si el Recurso de casación interpuesto por el Gobierno actual del PP es ordinario o es un recurso casacional en interés de Ley, si es o no admisible de conformidad con lo preceptuado en la ley 29/1998, Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, todo ello en contra de lo resuelto por la Audiencia Nacional, así como la pendencia existente en el T.S en relación con otro recurso interpuesto por FETE, FSP y FSAP-por cierto del cual se desiste por parte de CCOO en buena lógica procesal-, así como a las desmedidas e improcedentes declaraciones por parte del Gobierno del PP en aras a crear estado de opinión en términos más que graves al predicar que la Sentencia podría suponer la no convergencia de España en el espacio EURO, o su salida, o que la misma constituye una agresión del poder judicial al ejecutivo y al resto de poderes del Estado, etc., pues bien, con independencia de todo esto, tratare de comentar desde un punto de vista jurídico cuales son los aspectos a destacar, y que fundamentalmente se ciñen a la vinculación de la Administración Pública como sujeto jurídico a la negociación colectiva y el principio de que los pactos son para cumplirse, dando un giro con ello, a una nueva visión si cabe de lo que se entiende por acto administrativo, distante muy y mucho de aquella que decía que es acto administrativo la facultad de crear e imponer situaciones jurídicas cuya validez y eficacia descansa en la presunción iuris tantum de que todo aquel es conforme a derecho.
La Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre Negociación colectiva y Participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los Empleados Públicos, y la Ley 9/1987 de Órganos de representación, de 12 de junio, y más en concreto, la Ley 7/1990, en su art. 32 establece expresamente que ?serán objeto de negociación, las materias siguientes: a) El incremento de las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas?.
Es evidente y de sentido común que esta norma no obliga a alcanzar acuerdos, pero a lo que sí obliga es a negociar, lo que impide la exclusión unilateral de la cuestión retributiva y salarial de la negociación.
Es por ello y en aplicación de dicha norma y de su marco, se alcanzaron una serie de acuerdos en fecha 15 de septiembre de 1994 entre la Administración del Estado y los Sindicatos, acuerdo que versaba sobre condiciones de trabajo en la función pública para el período comprendido entre los años 1995 a 1997, aprobado por el Consejo de Ministros del 16 de septiembre de 1994 y publicado en el BOE de 20 de septiembre de 1994, en el que se establecía que las retribuciones de los funcionarios para los años 1996 y 1997 se incrementarían, como mínimo en el mismo porcentaje en que lo hubiera hecho el IPC.
La obligación de negociar sobre lo que se ?va a negociar? (y así se recoge en el F.J. Segundo de la STAN cuando establece que ?establecida la obligatoriedad de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el art. 32 de la Ley 7/90, hemos de concluir que la exclusión del incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32, 33, 34 de la ley 7/1990?.) a mayor abundamiento, aparece recogida en el art. 7 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) núm. 151 que determina el deber de adoptar medidas para el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre autoridades públicas competentes y las organizaciones sindicales representativas de empleados públicos sobre las condiciones de empleo, o cualesquiera otros medios que permitan a los empleados públicos participar en el establecimiento de dichas condiciones. El Ministro para las Administraciones Públicas comunicó, en septiembre de 1996 a los representantes sindicales que componían la Mesa de la Función Pública-Mesa General de Negociación de la Administración del Estado-, la decisión de la Administración de no incrementar las retribuciones a los funcionarios para el año 1997, y todo ello de forma unilateral y sin más. Así las cosas, CC.OO, y más en concreto, la Federación de Enseñanza, con fecha 21 de octubre de 1996, interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución emanada del órgano competente que estaba habilitado para ello, a saber, el Ministro para las Administraciones Públicas, recurso que se interpuso y presentó ante el máximo órgano jurisdiccional, es decir, ante el Tribunal Supremo, con núm. de recurso por reparto 677/1996. Este se declaró incompetente inhibiéndose y remitiéndolo, con fecha 14 de mayo de 1997 a la Audiencia Nacional, órgano jurisdiccional que lo admitió y tramitó con número de recurso contencioso-administrativo 1033/1997, el cual, una vez sustanciado, se resuelve mediante la Sentencia de fecha 7 de noviembre de dos mil, Sección Sexta, Sentencia que ahora nos ocupa.
El recurso, cronológicamente es interpuesto antes de la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo que indica que CC.OO, como parte recurrente no intentó atacar una Ley, entre otras razones, porque la propia jurisdicción contenciosa carece de competencias para ello, sino el hecho perseguido por el Sindicato actuante, era no otro que el reivindicar la obligación de negociar que viene impuesta a la Administración, y negociar de buena fe, lo que quedó vulnerado groseramente por el actuar de la Administración con aquella desdichada y equivocada forma de actuar.
Hay que poner de manifiesto que la Sala sentenciadora, a la sazón, la Sección Sexta de la Audiencia Nacional ha considerado que la resolución del Ministro de las Administraciones Públicas de exclusión de la negociación de las retribuciones de los empleados públicos y al servicio de la Administración, es una Resolución Ministerial, y por ende, susceptible completamente de recurso. Así lo expresa la Sentencia cuando dice en relación con la naturaleza jurídica de dicho acto que ?El misnistro de Administraciones Públicas actuaba en la mesa de negociación como órgano administrativo habilitado para realizar la negociación con los representantes de los funcionarios, en orden al establecimiento de las condiciones de trabajo de éstos. Tenemos pues un órgano administrativo que emite una declaración de voluntad en el ámbito de sus competencias y que tiene incidencia en la esfera jurídica de los receptores interesados en dicha manifestación de voluntad. Se ha producido pues un acto administrativo con incidencia en la esfera jurídica de quienes mantienen una relación jurídica de subordinación especial con la Administración-los funcionarios emitida por el órgano administrativo competente para conocer de las relaciones funcionariales entre administración y funcionarios. [F.JDCO.PRIMERO STAN].
Así pues, estamos ante un acto administrativo, sometido al derecho administrativo-arts. 113 y ss. de la Ley de la Jurisdicción del 56, que rige el recurso en virtud de las fechas de su interposición. Así, y siendo competente la Sala, ésta ha fijado los límites de dicho acto, cuales son la negativa a negociar el incremento de las retribuciones de los empleados públicos en relación con lo preceptuado en la Ley 7/1990, y la negativa a incrementar las retribuciones en relación con el IPC para el año 1997 en desarrollo y aplicación del acuerdo alcanzado el 15 de septiembre de 1994.
En este sentido la AN mantiene que ?establecida la obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el art. 32 de la Ley 7/90, hemos de concluir que la exclusión del incremento retributivo de la negociación que nos ocupa, por decisión del órgano administrativo competente en materia de relación funcionarial, vulneró los artículos 32,33, 34 de la Ley 7/1990?. [F.JDCO.SEGUNDO STAN].
Sentado lo anterior y a efectos del reconocimiento la situación jurídica pedida en la demanda, hemos de analizar el alcance de la obligación de negociar. Negociación efectiva y de buena fe no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo aunque sí de intentarlo siempre que el desacuerdo no sea imputable a actitudes obstruccionistas de las partes. En este punto hemos de señalar: 1º.- Que la Administración vulneró la Ley al excluir de manera unilateral el incremento retributivo; 2º.- Que la Administración estaba obligada a negociar bajo el principio de la buena fe el incremento cercenado- ppio de buena fe acuñado pacíficamente por la Jurisprudencia y Derecho del Trabajo-.
Por lo demás, a lo largo de la Sentencia se trata el conflicto entre la obligación de negociar por la Administración y la potestad presupuestaria-que no legislativa- que el artículo 66.2 de la C.E. en relación con el artículo 134.1 de la norma fundamental otorga a las Cortes Generales. Esto queda despejado y resuelto por la Audiencia Nacional en base a los siguientes argumentos: Partiendo de tal afirmación expresa de la Ley, se han de conciliar todos los preceptos legales de aplicación y así tenemos que:
1.- El art. 134.1 de la C.E. establece que ?el gobierno-como poder ejecutivo-ha de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y las Cortes Generales, tras su examen y enmienda, aprobarlos. Pero tal aprobación no se realiza en el ejercicio de la Potestad legislativa, y así resulta del art. 62 del texto Constitucional que distingue de forma clara e indubitada entre dicha potestad, la aprobación de los presupuestos y el control del Gobierno; siendo todas ellas potestades claramente diferenciadas tanto en su contenido como en su naturaleza.
2.- El Sistema diseñado por la Ley 7/90 da fuerza vinculante a los Acuerdos y Pactos adoptados en el seno de una negociación colectiva entre dos partes: a saber, una parte empleadora-empresario y la otra parte, los empleados públicos, cuando versen sobre las materias contenidas en el cuerpo del art. 32 de la citada Ley, entre las que quedan incluidas las retribuciones y sus incrementos, siempre que no afecten a las exclusiones también contempladas en dicho cuerpo legal. Es por ello que la Ley ha configurado tales instrumentos como verdaderos y auténticos Convenios entre Administración empleadora y funcionarios y empleados públicos como empleados, que obligan a ambos en sus respectivas prestaciones. No olvidemos la máxima de que los pactos son para cumplirlos, así como lo establecido en el CC cuando en el art. 1256 se establece que la validez y eficacia de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de una sola de las partes contratantes.
Hemos de extraer y concluir lo siguiente:
1º.-Que las Cortes Generales, al aprobar el Gasto Público lo hacen con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, Ley por ellas mismas aprobada y ello porque tal acto no es más que la determinación de la finalidad que ha de aplicarse a lo ingresado por el Estado, realizado al margen de la potestad legislativa, y que como acto de poder público, se encuentra sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico- artículo 9.1 de la C.E. Por la misma razón, el Gobierno, en su elaboración, ha de respetar igualmente el Ordenamiento Jurídico.
2º.- La Ley 7/90 expresamente atribuye fuerza vinculante a los pactos y acuerdos válidamente adoptados en sede de negociación colectiva, que habrán de ser cumplidos por las partes en la negociación. No puede por menos que traerse a colación ahora y aquí aquella máxima del Derecho, el principio de Pacta sunt servanda, que exige que los pactos deben cumplirse exactamente y en los términos cual se otorgaron, sin que nadie pueda separarse de ellos sin justificación alguna, principio por otra parte básico y fundamental de todo ordenamiento jurídico civilizado-vid. Roca Sastre y Puig Brutau <
La Sentencia es concisa en cuando a la condena a la Administración:
No sólo le dice que esta obligada a negociar, sino, con relación a los efectos económicos, la obligación de pagar los atrasos, derecho que habrá de ser reconocido a favor de todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del acuerdo, más los efectos extensivos que por aplicación de la LPG, es decir, al resto de empleados públicos ya sean de la Admón. del Estado, de la Administración autonómica ya lo sean de la Administración Local y con independencia de la vinculación jurídica, es decir, personal funcionario, estatutario y laboral. Tal incremento habrá de producirse de manera automática sin necesidad de interpelación por los interesados y comprenderá los incrementos del IPC al año 1997 más las cantidades dejadas de percibir en los años sucesivos por mor de la inaplicación de tal incremento.
En cuanto a la prescripción de los plazos para la reclamación, dado que la Sentencia no será firme tanto en cuanto no resuelva el Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto, dichos plazos empezarán a correr una vez devenga firme la Sentencia, y a partir de dicho momento comenzará a computarse el dies ad quo, que será el de cuatro años.
El incumplimiento de una norma como la Ley 7/90 de carácter imperativo y de ius cogens, tiene como consecuencia su aplicación en los supuestos en que ello sea posible, como medio de restablecimiento de la situación jurídica perturbada y la indemnización de daños y perjuicios cuando no lo sea, o, aún siéndolo, su aplicación no restablezca el orden jurídico perturbado. La Sala de la AN considera que, habida cuenta de la doble vulneración e infracción cometida en relación con la norma apreciada, dicho restablecimiento por ambas vulneraciones ha de ser resuelto de la siguiente manera y se distingue:
1.- Respecto de la inaplicación del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, se resuelve a favor del automático incremento de las retribuciones según el incremento del IPC en el año 1997.
2.- En cuanto a otras retribuciones que hubieran podido acordarse de haberse llevado a cabo la negociación, la que resulte de la efectiva negociación con efectos retroactivos del 1996.
Sería razonable que el Gobierno de José Mª. Aznar y del PP diera un vuelco al modelo de relaciones en el marco de la función pública, parándose y meditando lo que la Sentencia ha dicho, y entre otras cosas, se sienten a negociar no ya el cuanto de la perturbación ocasionado a todos y cada uno de los empleados públicos, sino el cómo y el cuándo.
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