El conflicto tiene su origen en las manifestaciones que el Ministro de Administraciones Públicas realizó en 1996 en el seno de la Mesa General de Negociación de la Administración del Estado, cuando comunicó a los representantes de los funcionarios la decisión de la Administración de no incrementar los sueldos de los empleados públicos en 1997, y ello amparándose en unos supuestos intereses sociales superiores –concretamente el saneamiento de la economía española a efectos de la convergencia europea.

Según la sentencia de la Audiencia Nacional que ahora comentamos, este acto administrativo del Ministro no se adecuó al ordenamiento jurídico vigente y ello, por no respetar lo establecido en la normativa de aplicación, esto es, esencialmente, la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre Negociación Colectiva y Participación en la Determinación de las Condiciones de Trabajo de los Empleados Públicos y la Ley 9/1987, de 13 de mayo, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas.

En concreto, la Ley 7/1990 establece que existe una obligatoriedad de negociar sobre todas las materias previstas en su artículo 32, entre las que se incluye expresamente el incremento de la retribuciones. Además, del artículo 33 de la misma Ley, se desprende que no será posible excluir de la negociación ninguna de las materias sobre las que existe obligación de negociar, salvo que las partes de mutuo acuerdo convengan lo contrario.

Es necesario recordar, llegado este punto, que esta obligación legal de negociar de buena fe no implica la necesidad de alcanzar un acuerdo, pero sí, al menos, de intentarlo.

Pues bien, establecido este marco normativo, con obligación de negociar y la imposibilidad de exclusión unilateral de alguna de las materias recogidas en el artículo 32 de la Ley 7/1990,  la Audiencia Nacional ha entendido que la decisión del Ministro de excluir de la negociación el incremento de las retribuciones de los funcionarios para el año 1997 no se adecuó a la legalidad. De hecho, este incumplimiento por parte del Ministro no se discute hoy por nadie. La Ley 7/1990 estaba vigente en el momento en que el entonces Ministro de Administraciones Públicas y hoy vicepresidente primero del Gobierno dictó la Resolución de 19 de septiembre por la que se congelaban los salarios de los funcionarios. Y sigue vigente en el día de hoy. Lo que se discute, por tanto, como analizaremos más adelante, es si la “potestad presupuestaria” de las Cortes Generales puede subsanar este incumplimiento del Ministro.

Un aspecto esencial en el presente caso es la existencia del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, adoptado por la Administración del Estado y los Sindicatos; Acuerdo que versaba sobre las condiciones de trabajo en la función pública y que fue aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de septiembre de 1994 (BOE de 20 de septiembre de 1994).

En este Acuerdo se establecía un incremento de las retribuciones de los funcionarios públicos conforme al IPC para los años 1996 y 1997 y la obligación de negociar un mayor incremento atendiendo a otros factores.

La pregunta que se plantea a continuación es obvia: ¿vinculaba este pacto adoptado durante los últimos tiempos del Gobierno socialista al nuevo Ejecutivo entrante?

Según el artículo 35 de la Ley 7/1990, los pactos entre Administración del Estado y Sindicatos “se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que los suscriba y vincularán directamente a las partes”. Como es lógico, esta vinculación viene referida al ámbito competencial del órgano administrativo que sea parte en la negociación, puesto que nadie puede comprometerse a cumplir con lo que excede de sus facultades. 

Quien firmó y asumió en su día el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 fue, en primer lugar, el Ministro de Administraciones Públicas, pero después tal acuerdo fue aprobado también por el Consejo de Ministros.

Ahora bien, como los sueldos de los funcionarios tienen que estar contemplados en los Presupuestos Generales del Estado, porque constituyen gasto público –uno de los aspectos de los Presupuestos Generales junto con el de la previsión de ingresos- necesariamente deben intervenir siempre las Cortes Generales para su visto bueno definitivo, ya que es a ellas a quienes corresponde, según el artículo 134.1 de la Constitución española, el “examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos”.

Así las cosas, si se parte de la premisa elemental que siempre han de ser las Cortes Generales las que, en última instancia, aprueben las retribuciones de los funcionarios a través de los Presupuestos Generales del Estado, y se sostiene que los pactos y acuerdos únicamente vinculan a los órganos administrativos que directamente intervinieron en la negociación, llegamos al absurdo  de que los mismos nunca serían vinculantes, cuando en cambio el artículo 35 sí que declara expresamente su fuerza y eficacia vinculante, porque los órganos que según la propia Ley 7/1990 tienen competencia para la negociación colectiva no son las Cortes Generales.

En definitiva, si se mantuviera una tesis como la que acabamos de exponer, supondría la existencia de una contradicción interna en la propia Ley que dejaría sin contenido el derecho a la negociación colectiva que en la misma se regula.

Por tanto, parece lógico defender que las Cortes Generales en el momento de la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, no pueden desentenderse de aquellos pactos y acuerdos previos firmados por la Administración del Estado, siempre que hayan sido asumidos con el riguroso respeto de la legalidad vigente. En caso contrario, sería tan grave como afirmar que, bajo el pretexto de la elaboración de los Presupuestos, las Cortes Generales pueden eliminar compromisos de gastos válidamente asumidos, como puede ser el pago de obras y servicios contratados por la Administración.

En base a todo ello, la Audiencia Nacional ha estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Enseñanza de CC.OO. y ha declarado que no era ajustada a Derecho la Resolución impugnada, anulando la congelación salarial impuesta a los funcionarios y declarando, por tanto, el derecho de éstos a percibir los incrementos previstos en el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994.

Una resolución judicial, que ha reabierto el debate sobre la congelación salarial de los funcionarios públicos y cuya argumentación jurídica puede resultar más o menos discutible, puesto que no se trata, en absoluto, de una cuestión pacífica, pero sin lugar a dudas, el gran valor de la sentencia que ha dictado la Audiencia Nacional es que desde los Tribunales de Justicia se ha reconocido el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios.

La sentencia puede suponer un profundo cambio en las relaciones laborales en el seno de la Administración Pública, precisamente porque viene a consolidar aquello que ya estaba teóricamente regulado en nuestro ordenamiento jurídico: el derecho a la negociación colectiva.

Lo que la sentencia de la Audiencia Nacional ratifica es que la Ley 7/1990, sobre Negociación Colectiva y Participación en la Determinación de las Condiciones de Trabajo de los Empleados Públicos, no puede ser una mera declaración retórica, puesto que las leyes se producen para ser aplicadas en su alcance y contenido, y que, por lo tanto, tiene que haber una negociación efectiva y de buena fe, aunque al final pueda no llegarse a un acuerdo. Lo que está claro es que el Ejecutivo no puede "vulnerar el espíritu de las leyes".

Pues bien, si ahora se admite a trámite el recurso de casación presentado por el Gobierno contra la sentencia, la solución del problema va para largo. Un recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo tarda, de media, entre tres y cuatro años en resolverse. Además debe tenerse en cuenta que los Sindicatos ya han hecho pública su intención de llevar a cabo una campaña de paralizaciones, que dejan entrever un clima de confrontaciones directas con el Gobierno.

Por todo ello, lo más razonable sería que el Gobierno diera un vuelco completo al modelo de relaciones laborales en la función pública que ha venido defendiendo hasta la fecha y defendiera con hechos, no sólo con palabras, el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios. En este sentido, la sentencia debería hacerles reflexionar que, ya que no se hizo antes, sería mejor pactar ahora.