I. Consideraciones
generales.
II. Ámbito subjetivo
del derecho de acceso.
III. Objeto del derecho de acceso.
IV. Límites al ejercicio del
derecho.
V. Aspectos formales del
ejercicio del derecho.
I. CONSIDERACIONES
GENERALES.
Señala POMED[1] que el derecho de acceso de los ciudadanos
a documentación oficial aparece recogido, por primera
vez en Derecho positivo, en una Real Ordenanza sueca,
relativa a la Libertad de prensa, en 1766. Se intuye,
no obstante, que su configuración actual obedece a la
necesidad de hacer efectiva la libertad de comunicación
que, desde la Revolución Francesa, queda declarada como
institución fundamental[2].
Lo cierto es, en todo caso, que la regulación
actual del derecho de acceso ha sufrido importantes modulaciones
con el paso del tiempo y que, en el caso del Derecho español,
han supuesto la aparición de un conjunto disperso de normas
que arbitran aspectos específicos y dispares sobre la
materia. En estos momentos, en los que la transparencia
del poder público se reclama, de nuevo, con vehemencia,
conviene hacer el esfuerzo de ordenar este elenco normativo,
tanto para su conocimiento como para su posible modulación
y mejoras futuras.
España es un Estado social y democrático
de Derecho (art. 1.2 Constitución, CE en adelante) cuya
Norma Fundamental garantiza el principio de legalidad,
la publicidad de las normas, la jerarquía normativa, la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos (9.3 CE).
Se trata de una auténtica norma jurídica[3], no meramente programática, que sujeta a los
ciudadanos y a los poderes públicos (9.1 CE) y sirve de
baremo de legalidad para el resto del ordenamiento jurídico
(161.1.a y b, 163 CE).
Pues bien; la CE se ha encargado de dar
forma al Estado democrático estableciendo garantías de
los derechos del ciudadano frente a la actuación de la
Administración. Se trata de garantías dispares, como
el sometimiento expreso de las Administraciones Públicas
a la Ley y al Derecho (9.1, 103 CE, y 3 Ley 30/1992[4], LRJPAC en adelante), el control jurisdiccional
de la actividad administrativa (106.1 CE y 1 Ley 29/1998[5], incluyendo la supervisión de la desviación
de poder), la participación de los ciudadanos en la elaboración
de normas de carácter general que les afecten y, de modo
particularmente relevante a efectos de nuestro estudio,
la publicidad de las normas, de los Tratados Internacionales,
de los actos administrativos y, en general, de toda fuente
de Derecho, así como la sujeción de las Administraciones
Públicas a una serie de plazos, requisitos formales, procedimientos
y demás que, en definitiva, vienen a reforzar la posición
jurídica del ciudadano frente a la maquinaria administrativa.
Uno de estos principios es precisamente
el recogido en el art. 105.b) CE: “La ley regulará
... b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad
y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y
la intimidad de las personas”. Se trata de proporcionar
a los ciudadanos los mecanismos necesarios para obtener
la información veraz y precisa que les permita encauzar
sus relaciones con la Administración de forma eficaz[6]. Es, en fin, una manifestación más de los pilares
básicos de nuestro Estado de Derecho, y debe por tanto
estudiarse en sus relaciones con otros principios constitucionales.
1. El derecho de acceso y el principio
de publicidad.
El principio de publicidad de las normas
no es nuevo en nuestro ordenamiento jurídico. La Constitución
de Cádiz lo recogía ya en su artículo 155 como límite
al poder déspota a que daba lugar el secretismo. Sin
embargo, la regulación posterior de este principio dio
lugar a una maraña de normas de rango inferior, incluso
de rango reglamentario, que contenían regulaciones dispersas
y parciales, y en muchos casos contradictorias[7]. Como señala POMED, hasta la aparición del
Código Civil no había un criterio uniforme. E incluso
después, la eficacia del principio de publicidad se vio
limitada por la reserva de parcelas de secreto en la vida
práctica de la Administración, amparándose en ocasiones
en interpretaciones que no dejan de resultar curiosas.
Por poner un ejemplo ilustrativo, si los artículos 29
Ley de Régimen Jurídico de 1957 y 132 Ley de Procedimiento
de 1958 subordinaban la eficacia general de las normas
a su publicación, estos preceptos se interpretaban en
el sentido de considerar que sólo quien conociera la norma
se veía sometido a ella; de modo que la publicidad, en
la práctica, no aparecía como requisito general de eficacia,
sino equiparada al “conocimiento” del afectado[8].
También en el ámbito ejecutivo de la Administración
se producían desajustes similares entre lo normado y lo
actuado[9]. En definitiva, salvo en ámbitos específicos[10], la transparencia de la Administración no
se logró de forma efectiva, regular y general. Esto no
obstante, como señala PARADA[11], cualquier ciudadano tenía derecho, y lo tiene
ahora, a impugnar un acto administrativo, y a que el Tribunal
reclamase el expediente de la Administración demandada
y se lo remitiese para formular la demanda.
Se produce, eso sí, un avance significativo
con la promulgación de la Ley de Secretos Oficiales[12] (LSO), que parte, como indica su Exposición de Motivos, de
que “es principio general que, aunque no esté expresamente
declarado en nuestras leyes fundamentales, la publicidad
de la actividad de los Órganos del Estado, porque las
cosas públicas que a todos interesan pueden y deben ser
conocidas de todos “.
En la CE actual, en cambio, el principio
de publicidad ocupa un lugar destacado. Si “la soberanía
reside en el pueblo español, del que emanan todos los
poderes del Estado” (art. 1.2 CE), y “La Administración
sirve con objetividad los intereses generales ...
“ (art. 103 CE), entonces resulta lógico que la Administración,
que actúa al servicio del ciudadano, no pueda hacerlo
sin su conocimiento.
No existe hoy posibilidad alguna de que
una norma no publicada despliegue efectos jurídicos, por
ejemplo. Conforme al artículo 91 CE, “el Rey sancionará
en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las
Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata
publicación”. También el art. 2.1 de nuestro Código
Civil dispone que “las leyes entrarán en vigor a los 20
días de su completa publicación en el Boletín Oficial
del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”. Del
mismo modo, “los tratados internacionales válidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en España,
formarán parte de su ordenamiento interno ...” (art.
96 CE). En fin, “las normas jurídicas contenidas en
los tratados internacionales no serán de aplicación directa
en España en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en
el Boletín Oficial del Estado“ (art. 1.5 Código Civil).
Afecta igualmente a los pronunciamientos de nuestro Tribunal
Constitucional: “Las sentencias del Tribunal Constitucional
se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los
votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de
cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación
y no cabe recurso alguno contra ellas ...” (art. 164.1
CE).
Pero el principio de publicidad, hoy, no
se limita únicamente al ámbito normativo (9.3 CE). Afecta
a la actividad de las Cortes Generales, cuyas sesiones
plenarias son públicas (arts. 80 CE, 63 Reglamento del
Congreso y 72 Reglamento del Senado). Incluso las comisiones
ordinarias pueden ser relativamente públicas (arts. 64
RC y 75 RS); afecta igualmente al funcionamiento de la
Administración local (art. 227 Reglamento de Organización
y Funcionamiento (ROF)[13], sobre la publicidad de las sesiones del Pleno);
a determinadas actuaciones de los órganos jurisdiccionales
(arts. 234 y 235 Ley Orgánica 6/1985 (LOPJ)[14]) y del Tribunal Constitucional (arts. 24.2,
120.1 y 2, y 164.1 CE); y ha de permitir, en fin, una
relación fluida y transparente entre Administración y
ciudadano.
Este razonamiento aparece también en la
regulación normativa del principio de publicidad en el
funcionamiento de las Instituciones de la Unión Europea.
El art. 255 Tratado CE (TCE)[15] reconoce el derecho de acceso a los documentos
del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión,
con ciertos límites.
Los límites son, en definitiva, el núcleo
del problema. La publicidad no puede entenderse de forma
absoluta. Lo será respecto de la norma, sí, pero no puede
serlo a lo largo de todo el proceso de su elaboración.
Hay determinadas parcelas de la actividad administrativa
que no pueden quedar sometidas a una transparencia absoluta,
pues de lo contrario dejaría de ser una actuación eficaz[16]. La tensión entre esta obligada eficacia
de la actuación administrativa, y su transparencia, constituye
uno de los problemas más interesantes de la materia que
nos ocupa.
2. El derecho de acceso, el principio
de participación y la libre comunicación.
El principio de participación se ha configurado
en nuestro sistema jurídico como uno de los pilares básicos
del Estado democrático. Su enunciado se derrama a lo
largo del texto constitucional, que alude a una participación
genérica (art. 9.2 CE) y a un derecho de participación
(art. 23.1 CE); a una participación orgánica, más o menos
profunda, en sindicatos (art. 7 CE), educación (art. 27.5
CE), Seguridad Social (art. 129 CE) o planificación económica
(art. 131.2 CE); una participación procedimental, en cuanto
a la integración de intereses colectivos (art. 105.a CE);
e, incluso, una participación como garantía procesal,
mediante la regulación del particular y peculiar procedimiento
de audiencia (art. 105.c CE).
El principio de participación se concibe
en nuestro Derecho como absolutamente necesario para la
existencia de un sistema electoral plenamente democrático
y libre[17], para permitir la mejor y más eficiente
intervención del Estado en la economía, o para catalizar
las relaciones de los administrados con la Administración,
ya sea a través de asociaciones especializadas de ciudadanos,
o mediante el crecimiento en número y complejidad de los
propios entes administrativos[18]. Así, nuestro Tribunal Constitucional ha
declarado, en S. de 16 marzo 1981, el carácter predominante
y preferente de los derechos reconocidos en el artículo
20 CE. Estos derechos, afirma, “garantizan el mantenimiento
de una comunicación pública libre, sin la cual quedarían
vaciados de contenido real otros derechos que la CE consagra,
reducidas a formas hueras las instituciones representativas
y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática
que enuncia el artículo 1, apartado 2, de la CE, que es
la base de toda nuestra ordenación jurídico-política”.
Sea como fuere, la participación del ciudadano
de forma efectiva y eficiente requiere, sin lugar a dudas,
dotarle de mecanismos que le permitan acceder a la información
oportuna[19]. Atendiendo a la noción más restringida de
participación, al derecho consagrado en el art. 23.1 CE,
hay que subrayar que sin derecho a la información, entendido
de modo amplio y genérico -sin derecho de acceso, desde un punto de
vista más restringido o específico- no habría posibilidades
reales de participación política[20].
Para algunos, la incidencia de la configuración
particular de la libertad de comunicación en el derecho
de acceso se limita a una mera relevancia práctica. Se
trata de garantizar el acceso de los medios de comunicación
a los asuntos públicos, garantizando la libertad de comunicación
que consagra el art. 20.1.d CE como derecho fundamental,
y por lo tanto sujetando el derecho de acceso a la misma
tutela jurisdiccional que aquél[21]. Otros entienden que la vinculación entre
ambos es de una mayor profundidad, de tal manera que no
dibujan un mero deber de la Administración de proporcionar
información, sino uno más activo, de permitir que la información
pueda ser localizada y que sea accesible a los ciudadanos,
facilitando su búsqueda y extracción[22]. Se trataría, en fin, de lograr la puesta
en práctica de los principios de transparencia y publicidad
en la actuación administrativa aunque, sin duda, en este
camino cobran una especial relevancia los medios de comunicación
social[23].
3. El derecho de acceso y el principio
de transparencia.
Decíamos al comenzar esta exposición que
el derecho de acceso se ha constituido hoy en una derivación
fundamental del principio de libre comunicación, y que
se oriente fundamentalmente a la protección del ciudadano
frente a los posibles abusos del poder público. Precisamente
en aras de esta protección del administrado se ha construido
en la doctrina el principio de transparencia de la actividad
de las Administraciones Públicas.
Decimos que estamos ante una construcción
doctrinal porque, en efecto, no se hace mención específica
a la transparencia de la actividad administrativa en la
CE; aunque sí se contienen normas concretas que permiten
deducirlo como principio fundamental. Nos encontramos,
por ejemplo, con la cláusula del Estado Social y Democrático
de Derecho del artículo 1.1 CE; con el principio de eficacia
en la actuación de las Administraciones Públicas (103.1
CE); o con el control jurisdiccional de la actividad administrativa,
y de su sometimiento a los fines que la justifican (106.1
CE).
En todo caso se trata de un principio constitucional
reconocido[24] que sí ha obtenido una atención
legal específica[25], y que parece constituir la matriz fundamental,
el germen si se quiere, del derecho de acceso[26].
La transparencia no es, sin embargo, un
principio absoluto. En efecto, hay multitud de parcelas
de la actividad administrativa que aparecen protegidas
por el secreto profesional, que se impone con carácter
imperativo a los funcionarios y demás personal al servicio
de las Administraciones Públicas (art. 80 Ley de Funcionarios
Civiles[27]). Su infracción se considera,
con carácter general, falta muy grave, y puede acarrear
la separación el servicio (arts. 31.1.e y 31.1.ñ Ley 30/1984[28];6.e y 15 Real Decreto 22/1986 [29]; 5.5 y 27.3.g LO 2/1986[30]).
4. Eficacia constitucional del derecho
de acceso.
Mucho se ha escrito acerca de la eficacia
derivada del art. 105.b CE, y es que la expresión “la
ley regulará ... ” con que comienza su redacción se presta
a interpretaciones distintas y dispares. Sea ésta una
mera opción gramatical y lingüística, o un verdadero mandato
al legislador, o la imposición de la suspensión de los
derechos allí reconocidos hasta que se produzca su desarrollo
normativo, la preocupación común parece ser la de evitar
que quede a arbitrio del legislador el momento y alcance
de la práctica efectiva de este derecho. En todo caso,
en mi humilde opinión ha de ser la Ley la que configure
la posibilidad verdadera de ejercicio del principio genérico
que el art. 105.b CE recoge, que no parece susceptible
de aplicación inmediata y directa, sino que debe informar
la regulación del acceso a todo cuanto no sea secreto;
incluyendo el acceso a archivos y registros administrativos,
a documentos informatizados, a la regulación de los sometidos
a la disciplina de secretos oficiales, etc. A esta conclusión
parece llegar, al menos, el Tribunal Supremo[31], para quien siempre que se
emplee la expresión “que la ley regule” quiere decirse
que el derecho en cuestión será efectivo sólo cuando exista
la legislación complementaria correspondiente, que encauza
y acerca la aplicación directa del principio en cuestión.
En definitiva, no parece que pueda bastar una sola norma
para regular el derecho de acceso. El problema, una vez
que existe ese conjunto normativo complementario, es integrar
todas esas regulaciones sectoriales para que no entren
en conflicto, establecer criterios de interpretación y
aplicación preferente de unas frente a otras, y todo ello,
teniendo en cuenta que nacerán nuevas normas sectoriales
continuamente.
II. ÁMBITO SUBJETIVO
DEL DERECHO DE ACCESO.
La regulación actual del Derecho de acceso
abarca un sinfín de disposiciones normativas de distinto
rango. Así, encontramos disposiciones relativas al derecho
de acceso en el ámbito de las instituciones comunitarias,
tanto en el Derecho primario[32] como en el derivado[33]; al derecho de acceso a archivos y registros
administrativos[34] y, en general, a registros públicos[35], con una importante regulación
específica por razón de la materia: cuestiones estadísticas[36], medioambientales[37], tributarias[38], etc. Trataremos, no obstante, de ofrecer una aproximación
sistemática a la materia.
1. El titular del derecho de acceso.
La legitimación para acceder a los archivos
y registros públicos es contingente y variable; si bien,
tanto el art. 105.b CE, como los arts. 35 y 37 LRJPAC,
conceden el derecho de acceso a los “ciudadanos”; a todos
los ciudadanos, y no sólo a los interesados en cada
procedimiento concreto[39], el art. 255 TCE alude también a las personas
físicas o jurídicas con residencia o domicilio social
en un Estado miembro.
Si nos ceñimos al derecho interno, de la
lectura conjunta de los artículos 23.1 y 13.2 CE puede
entenderse que el concepto de “ciudadano” va referido
a quienes pueden ejercer las funciones públicas del artículo
23 CE, que según el artículo 13.2 CE serán los nacionales
españoles mayores de edad (salvo, claro está, lo dispuesto
en el caso de elecciones municipales, tras la reforma
del artículo 13.2 CE de 27 agosto 1992). Parece lógico
que si hemos relacionado el derecho de acceso a la documentación
administrativa con el derecho de participación del artículo
23 CE, se aplique aquél a quien pueda ejercer éste[40]. Pero para dar una definición más amplia,
podemos decir que “ciudadano” será aquel a quien se reconozcan
los derechos constitucionales, y en particular los políticos
del art. 23.1 CE.
Este concepto de ciudadano resulta más restrictivo
que el de “administrado”, que es el sujeto privado (ya
sea persona física o jurídica) frente a la actuación de
la Administración[41].
Es, además, un concepto más amplio que “interesado”,
porque el ejercicio del derecho de acceso no precisa un
interés legitimo (ni siquiera el interés legitimo requerido
en el artículo 162.1.b CE para la interposición del recurso
de amparo). Además, la propia LRJPAC diferencia la legitimación
del sujeto activo según se trate de un “interesado” o
de un “ciudadano”: Si los interesados, según el artículo
35.a LRJPAC, tienen derecho a conocer el estado de tramitación
de los procedimientos, obtener copias, etc. (un derecho
ejercido, normalmente, en un procedimiento en curso),
el “ciudadano” ejerce su derecho de acceso únicamente
en procedimientos terminados en la fecha de solicitud
(art. 37.1 LRJPAC).
En todo caso, debemos concluir que la expresión
“ciudadano” del 105.b CE excluye a los extranjeros[42], a salvo las especialidades derivadas, para
las instituciones comunitarias, de la previsión contenida
en el art. 255.1 TCE.
Por otra parte, y recuperando el análisis
exclusivo del Derecho nacional, resulta comúnmente aceptado el hecho de que las personas
jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales.
Así lo tiene dicho el propio Tribunal Constitucional,
en materias como la inviolabilidad del domicilio[44], o al acceso al procedimiento especial de tutela de los derechos
y libertades fundamentales que establece el art. 53.2
CE[45], que por cierto alude también
a “cualquier ciudadano”. También se les ha reconocido
el derecho al honor, esta vez en la jurisdicción ordinaria[46]. Por otra parte, el art. 72 Ley 7/1985
de Bases del Régimen Local (LBRL) legitima a las asociaciones
de vecinos -un tipo, sin
duda singular, de persona jurídica- para recibir
y recabar la más amplia información sobre sus actividades.
No parece, en fin, que exista obstáculo alguno para reconocer
que las personas jurídicas quedan comprendidas entre los
titulares del derecho de acceso a que se refiere el art.
105.b CE.
Interesa, no obstante, insistir de nuevo
en que la legitimación activa para el ejercicio de este
derecho de acceso es especial, más amplia que la legitimación
tradicional requerida para la actividad de los ciudadanos
en los procedimientos administrativos[47].
2. Sujeto pasivo.
Tanto el art. 105.b CE como el art. 35 LRJPAC
aluden al derecho de acceso a archivos y registros administrativos.
Resulta obvio, entonces, que la Administración Pública
es el sujeto pasivo nato de este derecho, incluida la
Administración de la Unión, como hemos visto. Pero conviene
delimitar las distintas especialidades derivadas de la
multiplicidad de Administraciones Públicas en nuestro
derecho.
En primer lugar conviene examinar la Administración
Pública territorial; los entes políticos primarios, en
la conocida terminología de SANTAMARÍA PASTOR. De ellos,
plantea una especial problemática la Administración Local.
El art. 18.1.e LBRL consagra el derecho de los vecinos
a “ser informados, previa petición razonada, y dirigir
solicitudes a la Administración municipal en relación
a todos los expedientes y documentación municipal, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 105.b CE”. Además,
el art. 70 LBRL , incardinado en el Título V LBRL, de
“Disposiciones comunes a las entidades locales”, reconoce
el derecho de todos los ciudadanos a “consultar los archivos
y registros en los términos que disponga la legislación
de desarrollo del artículo 105, letra b) de la Constitución”.
Resultará por tanto aplicable a todas las entidades a
que se refiere el artículo 3, apartados 1 y 2, LBRL.
La actividad municipal no está, entonces,
exenta de la necesaria transparencia y del ejercicio del
derecho de acceso[48].
Pero es que para algunos[49] el derecho de acceso debe extenderse necesariamente
a cualquier persona o entidad que atienda a funciones
públicas, en sentido amplio; es decir, incluyendo servicios
públicos, o de interés público. Siendo así, habrá que
afirmar que son también sujeto pasivo del derecho de acceso
los organismos públicos y autónomos; la Administración
corporativa (Colegios profesionales, Cámaras de Comercio,
Industria y Navegación, etc.); e, incluso, la Administración
instrumental (sociedades mercantiles estatales, entidades
públicas empresariales, etc.); siempre, y en todo caso,
atendiendo únicamente al desarrollo de funciones públicas
(de servicio o interés públicos) por estas entidades[50].
III. OBJETO DEL DERECHO
DE ACCESO.
El artículo 105.b CE reconoce el derecho
de acceso a los “archivos y registros administrativos”.
El artículo 35 LRJPAC, por su parte, dispone: “Los
ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones
Públicas, tienen los siguientes derechos:
a. A conocer,
en cualquier momento, el estado de tramitación de los
procedimientos en que tengan la condición de interesados,
y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b. A identificar a las autoridades
y al personal al servicio de las Administraciones Públicas
bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
...
g. A obtener información
y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h. Al acceso a los registros y archivos
de las Administraciones Públicas en los términos previstos
en la Constitución y en ésta u otras Leyes”.
Sin embargo, el art. 37.1 LRJPAC dispone
que “Los ciudadanos tiene derecho a acceder a los registros
y a los documentos que, formando parte de un expediente,
obren en los archivos administrativos, cualquiera que
sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen
o el tipo de soporte material en que figuren, siempre
que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados
en la fecha de la solicitud”.
La utilización de expresiones dispares (archivo,
registro, documento) obliga a profundizar en la delimitación
exacta del objeto del derecho de acceso.
Conforme al Reglamento de Secretos Oficiales
(RSO)[51], documento es “cualquier constancia gráfica o
de otra naturaleza y muy especialmente:
a. Los impresos, manuscritos, papeles
mecanografiados o taquigrafiados y las copias de os mismos,
cualquiera que sean los procedimientos empleados para
su reproducción; los planos, proyectos, esquemas, esbozos,
diseños, bocetos, diagramas, cartas, croquis y mapas de
cualquier índole, ya lo sean en su totalidad, ya las partes
o fragmentos de los mismos.
b. Las fotografías y sus negativos.
Las diapositivas, los positivos y negativos de película
impresionable por medio de cámaras cinematográficas y
sus reproducciones.
c. Las grabaciones sonoras de todas
clases;
d. Las planchas, moldes, matrices,
composiciones tipográficas, piedras, litografías, grabados
en película cinematográfica, bandas escritas o perforadas,
la memoria transistorizada de un cerebro electrónico y
cualquier otro material usado para reproducir documentos.”
Por su parte, el art. 49.1 Ley 16/1985 de
Patrimonio Histórico Español (LPHE) ofrece un concepto
menos completo: Documento es “toda expresión en lenguaje
natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica,
sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte
material, incluso los soportes informáticos. Se excluyen
los ejemplares no originales de ediciones”.
Más restringida es la concepción del art.
3.1.a Reglamento CE 1049/2001, a efectos del ejercicio
del derecho de acceso frente a las instituciones de la
Unión, que entiende por documento “todo contenido,
sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o
almacenado de forma electrónica, grabación sonora, visual
o audiovisual) referentes a temas relativos a las políticas,
acciones y decisiones que sean competencia de la institución”;
de modo que el contenido de lo que tradicionalmente consideramos
documento sirve para delimitar también su concepto.
En otro orden de cosas, y conforme al art.
59.1 LPHE, “son archivos los conjuntos orgánicos de
documentos, o la reunión de varios de ellos, reunidos
por las personas jurídicas, públicas o privadas, en el
ejercicio de sus actividades, al servicio de su utilización
para la investigación, la cultura, la información y la
gestión administrativa. Asimismo, se entienden por archivos
las instituciones culturales donde se reúnen, conservan,
ordenan y difunden para los fines anteriormente mencionados
dichos conjuntos orgánicos”. Serán administrativos
si los documentos se conservan para fines administrativos,
entonces[52].
Mayor detalle requiere definir “registro
público”. En nuestro sistema existen, fundamentalmente,
dos clases de registros: Unos son los privados, o jurídicos,
cuya misión y fundamento principales son la preservación
de la seguridad jurídica a que alude el art. 9.3 CE, y
que están dotados de fe pública respecto de su contenido.
De ellos, se distinguen los privados generales (de Derecho
privado general, o civil) y que se refieren, bien a personas
(en el caso del Registro Civil) o bien a las cosas (como
ocurre con el Registro de la Propiedad); y los privados
especiales, o de Derecho privado especial o Mercantil,
que igualmente se refieren, bien a personas (en el caso
del Registro Mercantil), o a las cosas (en el de Bienes
Muebles). Se trata de registros dotados de una publicidad
máxima, salvo casos excepcionales, cuyo contenido queda
bajo la salvaguardia de los órganos jurisdiccionales,
y se tiene por cierto salvo que se produzca su impugnación
mediante el ejercicio de las acciones correspondientes.
Frente a los registros jurídicos aparecen
los públicos, o administrativos. Respecto de ellos, dispone
el art. 38.1 LRJPAC que “los órganos administrativos
llevarán un registro general en el que se hará el correspondiente
asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado
o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia.
También se anotarán en el mismo la salida de los escritos
o comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o
particulares”, añadiendo su D.A. 2.ª que “la incorporación
a soporte informático de los registros a que se refiere
el artículo 38 de esta Ley, será efectiva en la forma
y plazos que determinen el Gobierno, los Órganos de Gobierno
de las Comunidades autónomas y las Entidades que integran
la Administración Local, en función del grado de desarrollo
de los medios técnicos de que dispongan”.
Del mismo modo, el art. 151.1 ROF ordena
la existencia de un registro administrativo en todas las
entidades locales, “para que conste con claridad la
entrada de documentos que se reciban y la salida de los
que hayan sido despachados definitivamente”.
En fin, documento es cualquier soporte que
permita almacenar y recuperar datos[53]. Los archivos serán los centros en que
se almacenen y conserven los documentos; y los registros,
los instrumentos de control de dichos documentos cuando
entren, circulen o salgan de las oficinas públicas.
En todo caso, conviene recordar que sólo
pueden ser objeto del derecho de acceso, conforme al art.
37.1 LRJPAC, aquellos documentos contenidos en expedientes
que correspondan a procedimientos terminados en la fecha
de la solicitud. Se trata de una limitación no prevista
en el art. 105.b CE, que ha sido objeto de críticas contundentes,
y que no opera, por ejemplo, cuando se trata de datos
que afecten a la intimidad de las personas (art. 15 LO
15/1999 (LOPD)[54] y 12, 13 y 14 Real Decreto 1332/1994, de 20
junio, de desarrollo de la LO 5/1992 (en vigor en cuanto
no se oponga a la nueva LO 15/1999).
El derecho de acceso no es, entonces, absoluto.
IV. LÍMITES AL EJERCICIO
DEL DERECHO.
Entramos ahora en uno de los aspectos más
espinosos de la materia que nos ocupa. En efecto, el
derecho de acceso no es completo y absoluto: La propia
Constitución permite a la Administración titular del archivo
o registro correspondiente denegar su ejercicio, en ciertos
casos. Se trata de un conjunto de causas fundadas en
principios constitucionales que, como señala EMBID[55], son preferentes en relación a los valores
que puedan perseguirse mediante el ejercicio del derecho
de acceso: la seguridad y defensa del Estado, la averiguación
de delitos o la intimidad de las personas.
En todo caso, las causas de exclusión, tanto
en la Norma Fundamental como en su desarrollo legal ulterior,
son las recogidas también para el ámbito Comunitario.
El art. 4 Reglamento CE 1049/2001, de 30 mayo, dispone,
en efecto:
“1. Las
instituciones comunitarias denegarán el acceso a un documento
cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección
de:
a.
El interés público, por lo que respecta a:
§
la seguridad pública,
§
la defensa y los asuntos militares,
§
las relaciones internacionales,
§
la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad
o de un Estado Miembro,
b.
La intimidad y la integridad
de la persona, en particular de conformidad con la legislación
comunitaria sobre protección de los datos personales.
2.
Las instituciones denegarán el acceso a un documento
cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección
de:
§
los intereses comerciales de una persona física o jurídica,
incluida la propiedad intelectual,
§
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
§
el objetivo de las actividades de inspección, investigación
y auditoría,
salvo
que su divulgación revista un interés público superior.”
En nuestro ordenamiento interno, los principios
generales del art. 105.b CE se concretan y complementan
posteriormente en la LRJPAC, que puede considerarse el
marco general en la materia[56], y que como venimos advirtiendo se ve modulada
por un sinfín de disposiciones normativas diversas por
razón de la materia, que establecen exclusiones y limitaciones
propias.
1. Causas constitucionales de
exclusión del derecho.
A. Seguridad y defensa del Estado.
Según el artículo 2 de la LO 1/1984, de
5 de enero, que establece los criterios básicos de la
Defensa Nacional y la organización militar, “la defensa
nacional es la disposición, integración y acción coordinada
de todas las energías y fuerzas morales y materiales de
la nación, ante cualquier forma de agresión, debiendo
todos los españoles participar en el logro de tal fin.
Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la unidad,
soberanía e independencia de España, su integridad territorial
y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida
de la población y los intereses de la patria, en el marco
de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución”.
La Defensa Nacional trata, entonces, de
salvaguardar el Estado y las instituciones democráticas.
Hay varias técnicas que permiten lograr este objetivo,
como son la utilización de las “materias reservadas” o
la protección penal de la seguridad interior y exterior
del Estado[57].
Frente a este concepto, digamos “restringido”,
de Defensa Nacional, el art. 4 Reglamento CE 1049/2001,
de 30 mayo a que hacíamos referencia alude también a “los
asuntos militares”. En este sentido, tiene una especial
relevancia el Real Decreto 2598/1998, de 4 de diciembre, por el
que se aprueba el reglamento de archivos militares (RAM),
cuyos Capítulos X y XI regulan, respectivamente, el acceso
a archivos y documentos y la reproducción de éstos.
El acceso se permite sólo respecto de procedimientos
terminados, en la forma y con los límites recogidos en
la LRJPAC y la LPHE, y con remisiones a normas específicas
en cuanto a los documentos afectados por la regulación
referente a la protección de datos personales o a la de
secretos oficiales, que estudiaremos más adelante.
A los efectos que aquí interesan, conviene
destacar que el acceso a documentos o a series documentales
puede excluirse cuando, a pesar de no estar clasificados,
puedan afectar a la Defensa Nacional o la Seguridad del
Estado (art. 65.1 RAM). En estos casos, el art. 65.2
RAM prevé una posible autorización administrativa que
podrá ser concedida por el Ministro de Defensa, previo
informe de la Comisión Calificadora de Documentos de la
Defensa. La denegación de autorización deberá ser motivada.
B. Averiguación de delitos.
Conforme al artículo 120.1 CE, “las actuaciones
judiciales serán públicas, con las excepciones que prevean
las leyes de procedimiento”. La vinculación del derecho
de acceso a los datos y documentos manejados en procesos
judiciales, con el principio de publicidad, se muestra
aquí con claridad.
Por simple lógica, la publicidad transparente
de la investigación del órgano jurisdiccional en relación
con la averiguación de delitos puede frustrar cualquier
actividad. En efecto, la STC 13/1985, de 31 enero, justifica
la pertinencia del secreto sumarial porque el impedir
el conocimiento del contenido del sumario “es en aras
de alcanzar ... una segura represión del delito”.
Sin embargo, no cabe justificar siempre y en todo caso
el secreto sumarial; como ocurre, por ejemplo, si el delito
supone un grave peligro para la sociedad[58].
En todo caso, la limitación que para el
derecho de acceso supone la previsión del art. 105.b CE
en materia de averiguación de delitos es meramente temporal,
y habrá de quedar determinada caso por caso[59]. Además, no puede estudiarse como una limitación
autónoma, sino que está en relación íntima con la protección
de la intimidad y de los datos de carácter personal[60], como veremos inmediatamente.
C. Intimidad de las personas.
El derecho a la intimidad está reconocido
en el artículo 18.1 CE, junto con los derechos al honor
y a la propia imagen, en sus ámbitos familiar y personal[61].
Si nos centramos en el derecho a la intimidad,
podemos distinguir dos esferas; una, más amplia, está
basada en la noción anglosajona que se ha traducido en
nuestra Doctrina como “privacidad”[62]: La esfera en que el se desarrollan de actividades
que, individualmente consideradas, no tienen significado,
pero que permiten construir una especie de retrato de
la personalidad del individuo, mediante sistemas de tratamiento
de la información, por ejemplo. Se trata de proteger
el derecho del individuo a mantener su personalidad en
secreto. Así como dispone el art. 37.2 LRJPAC: “El
acceso a los documentos que contengan datos referentes
a la intimidad de las personas estará reservado a éstas
...”. En el mismo sentido se expresan el art. 10.3
Ley General de Sanidad (LGS)[63] y los apartados 1.º y 2.º del art. 13 Ley 12/1989[64]; el art. 66 RAM; y el art. 7.3 LOPD, entre
otros.
La segunda esfera de protección es más reducida,
y afecta a los denominados “documentos nominativos”; es
decir, aquellos documentos o informaciones que permiten,
directa o indirectamente, identificar a las personas a
quienes afectan[65]. En nuestro sistema, como dispone el art.
37.3 LRJPAC, “el acceso a los documentos de carácter
nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes
a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos
de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancionados
o disciplinario, y que, en consideración a su contenido,
puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos
de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus
titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo
y directo”. Se amplía, entonces, la posibilidad
de acceso a estos documentos, pero manteniendo siempre
un escrupulosa reserva en cuanto a los datos personales.
A pesar de lo expuesto, el derecho a la
intimidad no se ha configurado como un derecho absoluto
en nuestro sistema jurídico. Está supeditado, por ejemplo,
al deber de colaboración con la Administración Tributaria[66], o al ejercicio de la libertad
de información[67].
2. Exclusiones en la LRJPAC.
Ya sabemos que la LRJPAC asume el papel
de regla general en cuanto al derecho de acceso se refiere.
El artículo 37.5 LRJPAC enumera una serie de expedientes
ajenos al ejercicio del derecho de acceso. Algunos de
estos expedientes son un mero reflejo de las exclusiones
constitucionales (como los apartados b y c del art. 37.5
LRJPAC). Otros, sin embargo, constituyen una novedad que
es preciso examinar más detenidamente.
Dispone el art. 37.5.a LRJPAC que “el
derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los
siguientes expedientes:
a. Los que contengan información sobre
las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades
Autónomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales
no sujetas a Derecho Administrativo. ...”.
Esta previsión es fiel reflejo de lo dispuesto
en los arts. 97 y 98 CE, y está, además, ligada con el
apartado 1 de la Exposición de Motivos y el art. 3.3 LRJPAC,
que se encargan de diferenciar claramente el Gobierno,
ya sea el de la Nación o el de las Comunidades Autónomas,
de la Administración Pública. Se excluyen, entonces,
del derecho de acceso, los “actos políticos de gobierno”[68].
Lo cierto es que el propio Tribunal Constitucional
ha admitido el carácter dual del Consejo de Ministros:
STC 196/1990, de 29 noviembre (“Quiere decirse con
ello que en tales casos el Gobierno actúa como órgano
político y no como órgano de la Administración, no ejerce
potestades administrativas ni dicta actos de esta naturaleza
y, por lo mismo, su actuación no puede calificarse como
“administrativa” cuyo control corresponda ex arts. 106.1
CE y 8 LOPJ a los Tribunales de Justicia”); y STC
45/1990, de 15 marzo (“ ... no toda la actuación del
Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el art. 97 del
Texto Constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo”).
En este ámbito, conviene recordar, además, que las deliberaciones
del Consejo de Ministros son secretas (art. 5.3 Ley 50/1997[69])
Por su parte, el mismo art. 37.5.d LRJPAC
excluye el acceso a los expedientes “relativos a las
materias protegidas por el secreto comercial o industrial”.
Conviene tener en cuenta aquí lo dispuesto,
para el Registro de Establecimientos Industriales, en
el la Ley 21/1962, de 16 julio, de Industria, cuya Exposición
de Motivos explica que “El título IV, Registro de Establecimientos
Industriales e Información Estadística Industrial, configura
el Registro de Establecimientos Industriales, de carácter
administrativo y ámbito estatal, que no será obstáculo
para que las Comunidades Autónomas establezcan sus propios
Registros. Su fin es constituir el instrumento para el
conocimiento y la publicidad de la actividad industrial,
utilizable tanto por las Administraciones Públicas como
por los ciudadanos y empresas, regulándose su ámbito y
contenido, la obligatoriedad por parte de las empresas
y de los agentes colaboradores de las Administraciones
Públicas de comunicar los datos que han de inscribirse
y la coordinación de la información administrativa. Este
título se completa con la creación de la Comisión de Registro
e Información Industrial, con el carácter de órgano de
coordinación para estas materias, integrado por representantes
de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas“.
En fin, conforme a su artículo 22.3[70] se trata de un registro público, cuyo contenido
queda ajeno a la publicidad sólo en cuanto se refiera
a industrias de fabricación de armas y explosivos y aquéllas
que se declaren de interés para la defensa nacional (art.
3.4.d Ley 21/1962), remitiéndose el art. 27 de la Ley
al desarrollo reglamentario ulterior para la regulación
del procedimiento específico de acceso.
Este régimen jurídico se ve completado con
el Real Decreto 695/1997, de 28 abril, por el que se aprueba
el reglamento del registro de establecimientos industriales
de ámbito estatal[71], cuyo Capítulo IV regula el acceso a la información
y normas de confidencialidad.
En desarrollo del art. 22 Ley 21/1962, el
art. 14.1 RD 695/1997 declara que son públicos los “datos
básicos”: a) Los relativos a la empresa: número de identificación,
razón social o denominación y domicilio; y b) los relativos
al establecimiento: número de identificación, denominación
o rótulo, datos de localización, actividad económica principal,
enumeración de productos utilizados y terminados e indicadores
de dimensión.(art. 22.1 Ley 21/1962, y la redacción
mas completa de los arts. 5.1 y 5.2 RD 695/1997). También
son públicos, y pueden ser objeto de publicación total
o parcial, los índices que regula el art. 8 del Real Decreto,
conforme a lo previsto en el art.14.3 del mismo texto.
Y, de forma similar a lo dispuesto en el art. 22.3 Ley
21/1962, excluye la publicidad de los datos relativos
a las industrias de fabricación de armas y explosivos
y los que se declaren de interés para la defensa nacional
(art. 14.1 RD 695/1997).
No obstante, y a diferencia del silencio
de la Ley en este punto, a los datos de carácter personal
sólo tendrán acceso, además de los respectivos titulares
de las industrias, los terceros que acrediten un interés
legítimo y directo. Los datos relativos a enumeración
de productos utilizados podrán sustraerse del conocimiento
público cuando así lo solicite, expresamente, el interesado
por razones justificadas por el secreto industrial o comercial
(art. 14.1.2 RD 695/1997). Además, conforme al apartado
3.º del mismo artículo, “los restantes datos incorporados
al Registro de Establecimientos Industriales tendrán carácter
confidencial y sólo podrán difundirse mediante su tratamiento
informático o estadístico agregado”.
En cuanto al secreto comercial, tiene una especial relevancia
la regulación contenida en la Ley de Patentes (LP) respecto
de las tramitadas en secreto por resultar de interés para
la defensa nacional[72]; así, el art. 120 LP dispone:
1.
La patente cuya concesión se hubiera
tramitado en secreto se inscribirá en un registro secreto
y se mantendrá en ese mismo régimen durante un año a partir
de la fecha de su concesión. La prolongación de ese plazo
deberá hacerse anualmente, haciendo la correspondiente
notificación al titular de la patente.
2.
La renovación anual de la clasificación como secreto
no será precisa en tiempo de guerra hasta un año después
del cese de las hostilidades.
3.
El Registro de la Propiedad Industrial, previo informe
favorable del Ministerio de Defensa, podrá levantar en
cualquier momento el secreto impuesto sobre una solicitud
o sobre una patente determinada.
Para terminar, señalamos que el art. 37.5
LRJPAC excluye en su apartado e) los expedientes “relativos
a actuaciones administrativas derivadas de la política
monetaria”. Producida la integración de España en
la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, resulta
necesario recordar que la definición y ejecución de la
política monetaria se realiza hoy en el seno del Sistema
Europeo de Bancos Centrales, del que el Banco de España
es miembro, y bajo la dirección del Banco Central Europeo
(BCE). La limitación al acceso en esta materia es, pues,
amplísima: el art. 10.1 Ley 13/1994[73] dispone que “el Banco de España informará
regularmente a las Cortes Generales y al Gobierno de los
objetivos y ejecución de la política monetaria, sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo 107 del Tratado y de las
reglas sobre secreto profesional del BCE”[74]. De nuevo, el secreto profesional cercena
la transparencia de la actividad administrativa en aras
de la mayor eficacia del sistema.
3. Limitaciones derivadas de normas
sectoriales.
Dispone el art. 37.6 LRJPAC: “Se regirán
por sus disposiciones específicas:
a.
El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre
materias clasificadas.
b.
El acceso a documentos
y expedientes que contengan datos sanitarios personales
de los pacientes.
c.
Los archivos regulados por la legislación del régimen
electoral.
d.
Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos
dentro de la función estadística pública.
e.
El Registro Civil y el Registro Central de Penados y
Rebeldes y los registros de carácter público cuyo uso
esté regulado por una Ley.
f.
El acceso a los documentos obrantes en los archivos de
las Administraciones Públicas por parte de las personas
que ostenten la condición de Diputado de las cortes Generales,
Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad
Autónoma o de una Corporación Local.
g.
La consulta de fondos documentales existentes en los
Archivos Históricos.”
Veamos, con detenimiento, cada una de estas
materias.
A. Material clasificado.
En materias secretas y reservadas tiene
una importancia fundamental la regulación contenida en
la LSO, que en principio tendrá aplicación excepcional
y restrictiva[75]. Su artículo 2.º dispone
que “a los efectos de esta Ley, podrán ser declaradas
materias clasificadas los asuntos, actos, documentos,
informaciones, datos y objetivos cuyo conocimiento por
personas no autorizadas pueda dañar o poner en peligro
la seguridad y defensa del Estado”. Las materias
clasificadas se califican en las categorías de “secreto”
y “reservado” en atención al grado de protección que requieran,
correspondiendo dicha calificación, de modo exclusivo
y según su esfera competencial respectiva, al Consejo
de Ministros y a la Junta de Jefes de Estado Mayor (arts.
3 y 4 LSO).
La clasificación de “secreto” se reserva
a las materias que precisen del más alto grado de protección,
por su excepcional importancia, y cuya revelación no autorizada
pudiera dar lugar a riesgos o perjuicios de la seguridad
del Estado o pudiera comprometer los intereses fundamentales
de la Nación en materia referente a la defensa nacional,
interior o exterior (art. 3.I RSO). La clasificación
de “reservado” se aplica a los de menor importancia, pero
cuyo conocimiento o divulgación pudiera afectar a los
mismo intereses de la Nación, la defensa nacional, la
seguridad del Estado, la paz exterior o el orden constitucional
(art. 3.II RSO).
En todo caso, la calificación sigue un procedimiento
formal, que regulan los arts. 11 y ss. RSO, y está sujeta
a revisiones periódicas a fin de evitar una acumulación
excesiva de material clasificado.
En todo caso, la clasificación conlleva
una serie de medidas dirigidas a la protección de la materia
en cuestión, que incumbe no sólo al personal facultado
para tener acceso a ella, sino también a los lugares en
que ésta deba custodiarse y a las limitaciones de acceso
y restricciones de circulación a personas no autorizadas
en locales, lugares o zonas donde radiquen las “materias
clasificadas”.
La desclasificación, conforme al art. 7
LSO corresponde únicamente al órgano que hizo la respectiva
declaración, o a la autoridad judicial[76].
Especial relevancia han tenido también en
nuestro Derecho, y en tiempos relativamente recientes,
los denominados “fondos reservados”, que ordena la Ley
11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y
control de los créditos destinados a gastos reservados
(LFR)[77].
“Tienen
la consideración de fondos reservados -dice
el art. 1.º LFR- los que se consignen como tales
en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y que
se destinen a sufragar los gastos que se estimen necesarios
para la defensa y seguridad del Estado. Dichos gastos
se caracterizan respecto a los demás gastos públicos por
la prohibición de publicidad y por estar dotados de un
especial sistema de justificación y control.” En
efecto, como dispone el art. 3 LFR, “toda la información
relativa a los créditos destinados a gastos reservados,
así como la correspondiente a su utilización efectiva,
tendrán la calificación de secreto, de acuerdo con las
leyes vigentes en materia de secretos oficiales”,
que acabamos de estudiar.
Sin embargo, pese a su especial vinculación
con la seguridad y defensa del Estado, se ha hecho necesario
arbitrar mecanismos concretos de control en la gestión
y utilización de estos fondos, sin comprometer el necesario
secreto en la materia. Así, conforme al art. 7.1 LFR,
“... los créditos destinados a gastos reservados estarán
sujetos al control del Congreso de los Diputados, a través
de una Comisión parlamentaria compuesta por el Presidente
de la Cámara, que la presidirá, y aquellos Diputados que,
de conformidad con la normativa parlamentaria, tengan
acceso a secretos oficiales”[78].
B. Datos sanitarios.
Dice el art. 10 LGS[79] que todos tienen, respecto
a las distintas administraciones públicas sanitarias,
derecho:
“3. A la confidencialidad de toda
la información relacionada con su proceso y con su estancia
en instituciones sanitarias públicas y privadas que colaboren
con el sistema público. ...
5. A que se le dé en términos comprensibles,
a él y a sus familiares o allegados, información completa
y continuada, verbal y escrita, sobre su proceso, incluyendo
diagnóstico, pronóstico y alternativas de tratamiento”.
La protección del ámbito reservado de ciertos
datos personales ha sido una preocupación relativamente
reciente del legislador español, que atendió en un principio
a los datos personales susceptibles de tratamiento automatizado[80], que hoy define la vigente LOPD en su art.
3.a como “cualquier información concerniente a personas
físicas identificadas o identificables”.
Conforme a esta regulación[81] los datos relativos a la salud, como los relacionados
con al origen racial y la vida sexual, se consideran especialmente
protegidos, y sólo pueden recogerse previa autorización
por norma legal o consentimiento del afectado (7.3 LOPD),
salvo en los supuestos de necesidad para la prevención
o el diagnóstico médicos[82], siempre que en este caso el tratamiento de los datos se
realice por un profesional sanitario sujeto a secreto
profesional u obligación equivalente de secreto (art.
7.6 LOPD). La LOPD impone especiales obligaciones de
seguridad de los datos (art. 9 LOPD[83]) y de confidencialidad (art. 11 LOPD) al responsable
de los ficheros, que puede incurrir en responsabilidad
criminal si se produce su divulgación (art. 197.4 y 5
CP).
La protección conlleva, además, el derecho
del titular a consultar el registro general, acceder a
los datos almacenados, y solicitar la rectificación y
cancelación de los mismos, salvo cuando el ejercicio de
estos derechos pueda afectar, de nuevo, a la seguridad
pública, la defensa nacional, la protección de los derechos
y libertades de terceros, o la persecución e investigación
de infracciones penales (arts. 13 a 19, 23 y 24 LOPD).
C. Archivos regulados por la legislación
del régimen electoral.
El acceso a los datos censales se regula
en el art. 41 LO 5/1985 (LOREG)[84], cuyo apartado 2.º prohibe “ ... cualquier
información particularizada sobre los datos personales
contenidos en el censo electoral, a excepción de los que
se soliciten por conducto judicial”. Esto no obstante,
el apartado 3 del mismo precepto permite la comunicación
de datos estadísticos siempre que sean tan autónomos que
no pueda reconocerse a su titular; y el 5.1, por su parte,
dispone que “los representantes de cada candidatura
podrán obtener el día siguiente a la proclamación de candidaturas
una copia del censo electoral del distrito correspondiente,
ordenado por Mesas, en soporte apto para su tratamiento
informático, que podrá ser utilizado exclusivamente para
los fines previstos en la presente Ley. Alternativamente
los representantes generales podrán obtener en las mismas
condiciones una copia del censo vigente en los distritos
donde su partido, federación o coalición presente candidaturas.
Asimismo, las Juntas Electorales de Zona dispondrán de
una copia del censo utilizable, correspondiente a su ámbito”.
Sin embargo, aparte de estas precisiones
no se contiene en la LOREG mayor regulación relativa al
acceso a los datos censales. Habrá que estar, entonces,
al régimen general prevenido en la LRJPAC.
D. Acceso a archivos con fines estadísticos.
El artículo 37.6 d) de la LRJPAC se remite
a la legislación específica para la regulación del acceso
a los archivos “que sirvan a fines exclusivamente estadísticos
dentro del ámbito de la función estadística pública”.
Resulta relevante aquí la regulación del “secreto estadístico”
a que se refiere el Capítulo III (arts. 12 a 19) del Título
I de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística
Pública (LFEP).
Por una parte, los apartados 1.º y 2.º del
art. 13 LFEP amparan bajo secreto estadístico aquellos
datos personales de personas físicas o jurídicas que “o
bien permitan la identificación inmediata de los interesados,
o bien conduzcan, por su estructura, contenido o grado
de desagregación a la identificación individual de los
mismos”. En este sentido, resulta fundamental la
prohibición que recoge el art. 14.2 LFEP de utilización
de los datos para fines distintos de los estadísticos.
Además, el artículo 13.3 LFEP obliga a los
servicios estadísticos a no revelar en ningún caso los
datos personales, cualquiera que sea su origen. Precisamente
esta protección bajo secreto estadístico fundamenta los
límites al acceso a los datos. Así, la información amparada
por el secreto estadístico sólo puede consultarse públicamente
mediante consentimiento expreso de los afectados, o transcurridos
25 años desde su muerte, si su fecha es conocida, o en
otro caso, transcurridos 50 años desde la obtención de
los datos. Si se acredita interés legítimo, podrán consultarse
los datos protegidos por el secreto estadístico, transcurridos
25 años desde la obtención de los mismos. Para las personas
jurídicas, el período de duración del secreto será el
determinado reglamentariamente, aunque nunca inferior
a 15 años (art. 19 LFEP).
El acceso a los resultados estadísticos
aparece igualmente restringido. Conforme al art. 20.3
LFEP, “el personal de los servicios responsables de
la elaboración de estadísticas para fines estatales tienen
obligación de guardar reserva respecto de los resultados
de las mismas, parciales o totales, provisionales o definitivos,
de los que conozca por razón de su trabajo profesional,
hasta tanto se hayan hecho públicos oficialmente”.
El incumplimiento de estos deberes queda
sometido al peculiar régimen sancionador de la propia
LFEP (Título V, arts. 48 y ss.), que tipifica la violación
del secreto estadístico y la utilización de datos personales
para fines distintos a los estadísticos como infracciones
muy graves (art. 50.2.a y b LFEP).
E. Registro
civil, registro central de penados y rebeldes, y otros
registros regulados por Ley.
El principio general en la regulación del
acceso al Registro Civil es el de máxima publicidad, como
ocurre en general con los registros jurídicos, y se deduce
expresamente del artículo 6 de la Ley de 8 de junio de
1957, que indica que “el Registro es público para quienes
tengan interés en conocer los asientos”. La especialidad
aquí reside en que esta publicidad aparece limitada en
determinados supuestos, que se desarrollan en los arts.
17 y ss. del Reglamento aprobado por Decreto de 14 de
noviembre de 1958. En efecto, será necesario obtener
autorización especial para el acceso a determinados datos
vinculados a la esfera de la personalidad, como son (art.
21 del Reglamento): los relativos a la filiación adoptiva,
no matrimonial o desconocida o a aquellos datos que permitan
deducir tal carácter; la fecha del matrimonio, si es
posterior al nacimiento o se celebró dentro de los 180
días anteriores al mismo; el cambio del apellido Expósito
“u otros análogos o inconvenientes”; la rectificación
del sexo; las causas de nulidad, separación o divo
