Ficha
Nº de Disposición:
15/2007
Fecha Disposición:
27/06/2007
Órgano Emisor:
SINDICATURA DE COMPTES
Categorías:
Larticle 12.3 de la Llei 4/2004, de 2 dabril, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears regula els informes o memòries de fiscalització i en preveu la seva tramesa al Parlament, als subjectes fiscalitzats i al Tribunal de Comptes, com també la seva publicació al BOIB després del darrer tràmit parlamentari.
Larticle 32.1 del Reglament de règim interior de la Sindicatura de Comptes estableix que aquesta Institució haurà de publicar el resultat de la fiscalització en el BOIB, un cop rebuda la comunicació expressa que sha dut a terme el darrer tràmit parlamentari.
Mitjançant Acord del Consell de la Sindicatura de 25 de gener de 2007 es va aprovar lInforme 15/2007 sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004.
En data 21 de març de 2007, el president del Parlament de les Illes Balears va comunicar que shavia dut a terme el darrer tràmit parlamentari, que va tenir lloc amb laprovació per la Comissió dHisenda i Pressuposts del Parlament de les Illes Balears, a la sessió de dia 13 de març de 2007, de la Proposta de Resolució presentada pel Grup Parlamentari Popular, relativa a lInforme sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004, presentat per la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.
Per tot lanterior i dacord amb el que preveuen la Llei 4/2004 i el Reglament de règim interior de la Sindicatura de Comptes
Resolc Publicar en el Butlletí Oficial de les Illes Balears el resultat de la fiscalització i les recomanacions de lInforme 15/2007 sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004, que sadjunten com a annex.
Palma, 27 de juny de 2007 Pere Antoni Mas Cladera
Síndic major
ANNEX. INFORME 15/2007 SOBRE LA GESTIÓ I CONTROL DELS RECURSOS INTEGRANTS DEL PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL CORRESPONENT A LEXERCICI 2004
I. INTRODUCCIÓ
1. PRESENTACIÓ
De conformitat amb el que estableix larticle 46 de lEstatut dautonomia de les Illes Balears, la Sindicatura de Comptes és lòrgan al qual correspon la fiscalització externa de lactivitat econòmica, financera i comptable del sector públic de les Illes Balears, sense perjudici de les competències que corresponguin al Tribunal de Comptes, segons el que estableixen els articles 136 i 153. d)de la Constitució espanyola i la Llei orgànica que el regula.
La Llei 4/2004, de 2 dabril, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears (SCIB), regula aquesta Institució.
La Comissió de Coordinació en lÀmbit Local, integrada per representants del Tribunal de Comptes i dels òrgans de control extern de les comunitats autònomes (OCEX)va aprovar, per unanimitat, la realització duna fiscalització sobre la gestió i el control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl (PMS)de lexercici 2004.
La iniciació de lesmentada fiscalització es va incloure en el Programa dactuacions de la Sindicatura per a lany 2005 i, la seva continuació, en el del 2006.
Lequip va iniciar durant el 2005 les actuacions relatives a aquesta fiscalització, segons les directrius tècniques aprovades en coordinació amb el Tribunal de Comptes i amb els altres OCEX i, el 2006, una vegada finalitzades les actuacions, saprova el present Informe, que es trametrà al Tribunal de Comptes per a la seva integració en linforme global corresponent, relatiu a tot el territori de lEstat espanyol.
Dacord amb el que estableix larticle 27 del Reglament de règim interior de lSCIB (BOIB núm. 78, de 21 de maig de 2005), es tracta dun informe de caràcter específic. El treball de camp ha estat realitzat durant el quart trimestre de 2005 i en els tres primers de 2006 per un auditor de lÀrea de Consells Insulars i Entitats Locals, sota la direcció del cap dauditoria i amb la col· laboració de la cap del Servei Jurídic i dels serveis administratius de lSCIB.
Cal agrair al personal dels ajuntaments afectats la col· laboració prestada per a la realització daquest Informe.
2. PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL
Larticle 47 de la Constitució espanyola ordena als poders públics que el sòl sempri dacord amb linterés general, per tal dimpedir lespeculació i de fer efectiu el dret al gaudi dun habitatge digne i adequat, i estableix que la comunitat ha de participar en les plusvàlues generades per lacció urbanística dels ens públics.
Les comunitats autònomes, fent ús de les seves competències en la matèria, han desenvolupat (en diferent mesura cada una delles)una normativa urbanística pròpia. En el període al qual es refereix el present informe (exercici 2004)la legislació promulgada per la comunitat autònoma de les Illes Balears (CAIB)no introduïa particularitats rellevants, per la qual cosa aquest camp es regulava, casi exclusivament per la legislació estatal, si bé en data 23 de desembre de 2004 saprovà la Llei 8/2004, amb vigència a partir d01/01/05, fent referència el seu article 37 al PMS.
Òbviament, lesmentada normativa autonòmica ha dobservar els mandats constitucionals i aquells altres que siguin bàsics de la estatal. En conseqüència, i amb diversos matisos i nivells, els principis bàsics normatius amb relació al patrimoni municipal del sòl són els mateixos en tot el territori estatal.
En qualsevol cas, la legislació urbanística ha establert instruments dintervenció en el mercat immobiliari (el patrimoni municipal del sòl, entre daltres)per regularlo, obtenir reserves de sòl per actuacions públiques i executar el planejament.
Aquesta legislació també estableix la participació municipal en les plusvàlues, mitjançant determinats deures dels propietaris del sòl (cessió obligatòria i gratuïta del sòl corresponent al 10% de laprofitament urbanístic del sector, entre daltres).
El sòl així obtingut pels ajuntaments sintegra (amb altres béns i recursos)en el patrimoni municipal del sòl i haurà de ser destinat a la construcció dhabitatges amb algun règim de protecció pública o a altres usos dinterès social. En qualsevol cas, si aquests béns produeixen ingressos per a la corporació, cal que es reinverteixin en patrimoni del sòl i, així, shan de destinar al seu manteniment o a la seva conservació o a ladquisició de nou sòl compatible en les finalitats abans esmentades (habitatges de protecció pública o altres usos dinterès social).
Cal, per tant, que la gestió daquest patrimoni del sòl estigui orientada a la consecució de linterès públic, per tal dabaratir el sòl i el cost final dels habitatges (entre daltres fins).
3. OBJECTIUS
La finalitat del treball consisteix a verificar si els diferents elements que shan dintegrar en el patrimoni municipal del sòl dels distints ajuntaments es gestionen dacord amb la legislació estatal i autonòmica aplicable i si la seva utilització serveix com a instrument dintervenció en el mercat del sòl. Amb aquesta finalitat, sestableixen els objectius següents:
Verificar la constitució i el control adequat del patrimoni municipal del sòl. En particular, avaluar el control existent mentre el sòl i els altres recursos afectats restin sense ús o en poder de lentitat local.
Analitzar els béns que integren el patrimoni municipal del sòl procedents doperacions realitzades durant lexercici a fiscalitzar.
Analitzar la gestió i la utilització del patrimoni municipal del sòl durant lexercici a fiscalitzar i verificar que els usos són conformes a les finalitats previstes a la legislació aplicable.
4. PLANIFICACIÓ
La planificació de la fiscalització, que ha reflectit laprovada per la Comissió de Coordinació en lÀmbit Local (per tal daconseguir la necessària coordinació amb el Tribunal de Comptes i els distints OCEX), ha estat la següent:
Fase 1. Treballs preliminars: estudiar la legislació autonòmica i compararla amb lestatal. Lexecució daquesta fase ha estat a càrrec, principalment, del Tribunal de Comptes.
Fase 2. Treballs preliminars: estudiar i destacar les diferències i les analogies entre les diferents normatives autonòmiques en matèries relacionades amb els béns que integren el PMS i les destinacions daquests béns. Lexecució daquesta fase ha estat a càrrec, principalment, del Tribunal de Comptes.
Fase 3. Treball de camp: obtenció dinformació general dels instruments de planejament i control del patrimoni municipal del sòl i sol· licitud de la informació necessària als ajuntaments de làmbit subjectiu establert.
Fase 4. Treball de camp: amb la informació rebuda sha seleccionat una mostra dajuntaments. De lajuntament de la mostra, shan seleccionat una sèrie dexpedients dincorporació, utilització, alienació, substitució, permuta, cessió i altres de patrimoni municipal del sòl, per tal de fer les comprovacions pertinents.
5. ÀMBIT SUBJECTIU I TEMPORAL
Làmbit subjectiu de la fiscalització és el dels ajuntaments de les Illes Balears, determinats dacord amb els criteris següents:
Per a la tramesa i lanàlisi dels qüestionaris (fase 3): LAjuntament de Palma, com a capital de la comunitat autònoma. Els cinc municipis majors de 20.000 habitants que han tingut el creixement de població més gran en els darrers quatre anys, i considerantne almenys un de Mallorca, Menorca i Eivissa i Formentera. Resultant així els ajuntaments de Marratxí, Eivissa, Llucmajor, Santa Eulària des Riu, Inca i Maó.
Per a la realització del treball especial sobre la mostra (fase 4): LAjuntament de Palma, que és el que ha tingut un moviment delements del patrimoni municipal del sòl més gran durant lexercici 2004.
La fiscalització ha abastat les operacions de lexercici de 2004. No obstant això, quan ha estat necessari, shan revisat actuacions referides a períodes anteriors i posteriors lligades a operacions daquell any.
6. MARC JURÍDIC
El marc normatiu específic que regula la gestió i el control del patrimoni municipal del sòl lexercici de 2004 està constituït, bàsicament, per les disposicions següents:
Normativa autonòmica: La Llei 10/1990, de 23 doctubre, de disciplina urbanística de les Illes Balears (BOIB núm. 141, de 17 de novembre i BOE núm. 297 de 12 de desembre).
Normativa estatal: Text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana (TRLS 1976), aprovat pel Reial decret 1346/1976, de 9 dabril (BOE núm. 144, de 16 de juny)i el Text refós sobre règim del sòl i ordenació urbana aprovat per lRDL 1/1992, de 26 de juny, (BOE núm. 156, de 30 de juny)en la mesura en què tingui vigència després de la sentència del Tribunal Constitucional de 20 de març de 1997 i de la Llei 6/1998 (TRLS 1992).
Llei 6/1998, de 13 dabril, de règim del sòl i valoracions (BOE núm. 89, de 14 dabril).
7. TRÀMIT DAL· LEGACIONS
El resultat de les actuacions practicades es va comunicar als ajuntaments afectats perquè, en el termini dun mes, poguessin formular les al· legacions i presentar els documents i els justificants que considerassin adients, de conformitat amb el que preveu larticle 30 del Reglament de règim interior de lSCIB. Transcorregut el termini esmentat, no sha rebut cap al· legació.
II. INFORMACIÓ GENERAL DELS INSTRUMENTS DE PLANEJAMENT I CONTROL DEL PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL SEGONS ELS RESULTATS OBTINGUTS A LA FASE 3
Per al compliment daquesta fase, shan elaborat uns qüestionaris per obtenir determinada informació de caràcter urbanístic i comptable, relativa a la gestió del PMS als ajuntaments de la mostra.
Tots els ajuntaments seleccionats han tramès emplenats els qüestionaris urbanístic i comptables dins el termini establert.
El resum de les respostes obtingudes, una vegada analitzades les incongruències observades i incorporades les modificacions pertinents, es mostra als annexos 3.1 i 3.2. Així mateix, del seu contingut shan estret les dades agregades que es presenten als annexos 3.3 (altes)i 3.4 (sortides).
Lanàlisi realitzada de les dades obtingudes referides als objectius daquest treball sexposa a continuació:
A)Existència, constitució i evolució del patrimoni municipal del sòl durant lexercici 2004
Lexistència del PMS és determinada pel fet de ser linstrument de què disposen les administracions publiques locals per a què els beneficis obtinguts de la gestió urbanística del sòl es destinin a satisfer i assegurar el mandat previst a larticle 47 de la Constitució. Per tant, la gestió daquest patrimoni ha de ser presidida per la consecució de linterès públic, amb la intenció principal de abaratir el sòl i, per tant, el cost final dels habitatges.
El desenvolupament daquest mandat constitucional, quant a la legislació aplicable a la CAIB, és establert amb caràcter supletori (per manca de normativa autonòmica)a lart. 276 del TRLS de 1992 (amb caràcter bàsic).
Cap dels ajuntaments seleccionats te constituït formalment el seu PMS. De la mateixa manera, tampoc shan constituït inventaris específics que reflecteixin la composició dels béns que en formen part. No obstant això, un ajuntament (Eivissa)té linventari general de béns estructurat de tal manera que es pot obtenir la composició dels béns afectats al PMS.
En canvi tots compten amb planejament de caràcter general, dels quals el 71,4% disposa de Pla general dordenació urbana (PGOU)i la resta normes subsidiàries (NS). Només lAjuntament de Palma presenta resolucions jurisdiccionals que afectin el PGOU aprovat, si bé aquestes no es refereixen al seu PMS.
B)Origen de les altes produïdes durant lexercici La normativa aplicable és troba als articles 12- 2c i 18- c de la Llei 6/98 i 84, 90 i 125 del TRLS 1976.
A continuació sexposa lagregació de les altes del conjunt dajuntaments seleccionats, classificades per agrupacions:
DESCRIPCIÓ DE LES AGRUPACIONS: 1a: cessió obligatòria de la part de laprofitament urbanístic o el seu equivalent en metàl· lic; 2a: adquisicions de béns o drets per raons de la gestió urbanística; 4a: transferències i consignacions pressupostàries. Sancions urbanístiques; 5.1a: béns adquirits per a la seva incorporació al PMS; 5.2a: béns obtinguts mitjançant conveni; 7a: béns obtinguts com a conseqüència dexpropiacions urbanístiques; i, 10a: recursos derivats de la gestió del PMS
ALTES PMS 2004 AGREGADES CLASSIFICADES PER AGRUPACIONS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Les dades expressades en el quadre anterior ens mostren com conceptes més importants, en primer lloc, les expropiacions (44,9% de limport total), seguides per les adquisicions de béns per a la seva incorporació als PMS, que representen un 27,6% de limport total (en aquest apartat figura un alta al municipi de Palma, per valor de 7.212.146 euros, corresponent a una sola operació, amb posterior cessió a la comunitat autònoma, per a la construcció dun centre hospitalari). Només en tercer lloc figuren les originades per la cessió de laprofitament urbanístic, amb un 16,1% de limport total.
C)Utilització dels recursos del patrimoni municipal del sòl durant lexercici Larticle 280 del TRLS 1992, amb caràcter bàsic, estableix el seu destí Les utilitzacions dels recursos del PMS dels ajuntaments seleccionats sexpressen a continuació de manera agregada:
DESCRIPCIÓ DE LES AGRUPACIONS: 1a: construcció dhabitatges subjectes a protecció pública; 2a: altres finalitats dinterès social; i, 3a: conservació, gestió o ampliació del propi PMS.
SORTIDES PMS 2004 AGREGADES CLASSIFICADES PER AGRUPACIONS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Pel que fa a lagrupació daltres finalitats dinterès social, les sortides realitzades són, la major part de les vegades, cessions de solars a altres administracions per a la construcció de serveis públics com escoles, centres sanitaris, jutjats, etc. També formen part daquesta agrupació una ampliació de capital en una empresa municipal dhabitatge mitjançant laportació no dinerària dun solar i una expropiació per dur a terme un pla dembelliment.
Lagrupació 3a es compon de vendes directes de solars mitjançant concurs o de permutes amb solars afectats per expedients expropiatoris.
És de destacar que lagrupació 1a, màxim exponent de la principal finalitat del PMS, és la que té un percentatge més baix tant per nombre doperacions com per limport que signifiquen.
D)Sistemes de control intern i la racionalitat i/o representativitat dels instruments de control del patrimoni municipal del sòl. Seguiment de les despeses finançades amb afectació de recursos procedents del patrimoni municipal del sòl.
Cap dels ajuntaments analitzats té constituït un inventari específic, a part del general, en el qual estiguin reflectits els béns afectats al PMS del municipi.
No obstant això, lAjuntament de Llucmajor ha declarat que des del seu sistema dinformació comptable pot conèixer la composició i valoració del seu PMS, i al dEivissa, linventari general de béns permet obtenir la composició dels béns afectats al PMS.
Tampoc cap dels ajuntaments no compta amb instruccions o normativa interna referida a la gestió i control del PMS.
Tres dels municipis (Palma, Maó i Eivissa)tenen constituïdes societats o organismes dependents que intervenen en la gestió del PMS.
Pel que fa a làrea que planteja un risc més gran de cara a la integritat del PMS (els recursos afectats al PMS no materialitzats en terrenys o altres béns tangibles), el seu control es fa mitjançant projectes de finançament afectat en els ajuntaments de Llucmajor e Eivissa. A Inca i Palma, els mètodes de control daquest actius es basen en registres auxiliars o per la imputació pressupostària en determinades partides. La resta reconeix que no té cap sistema de control. Els recursos obtinguts per aquesta via suposen una font de finançament addicional que hauria de ser destinada incondicionalment al PMS, però sense un sistema de control efectiu poden ser utilitzats per a qualsevol finalitat aliena al PMS o per a la realització dobres en general.
A la data de resposta del qüestionari (la data límit per a la seva presentació era el 03/03/06), els ajuntaments dInca i Palma no presenten aprovat el seu Inventari general de béns referit a 31/12/04. Hem de recordar que els béns del PMS sintegren en lInventari general, ja que no sha constituït lespecífic.
Finalment, sobserva que només Palma realitza comprovacions periòdiques de les dades comptables amb les valoracions de lInventari jurídic i que cap les fa amb la informació de les unitats de gestió.
E)Consignació pressupostària destimacions dingressos per vendes de parcel· les o per substitució de laprofitament municipal i la seva comptabilització.
La imputació pressupostària daquests ingressos als ajuntaments objecte de linforme es comptabilitza de la manera següent:
IMPUTACIÓ DINGRESSOS DERIVATS DEL PMS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
La significació dels drets reconeguts derivats del PMS respecte al total dels pressupostaris durant lexercici 2004, sexpressa al quadre següent:
PERCENTATGE DELS INGRESSOS DERIVATS DEL PMS RESPECTE AL TOTAL DINGRESSOS PRESSUPOSTARIS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Segons la informació dels qüestionaris facilitats pels ajuntaments, les previsions pressupostàries dingrés es basen en les expectatives doperacions concretes que sespera realitzar i no en càlculs genèrics. No hi ha hagut, el 2004, cap mena de modificació de crèdits finançada amb aquest tipus dingrés.
El percentatge que representen els ingressos pressupostaris relacionats amb el PMS no suposa una part significativa del total als municipis analitzats.
Conclusions Tots els ajuntaments analitzats disposen de planejament de caràcter general, però no tenen constituït formalment el seu PMS. Això suposa un incompliment de la legislació urbanística.
Excepte lAjuntament dEivissa (que ho té estructurat de tal manera que pot obtenir la composició dels béns afectats al PSM), cap ajuntament té separat linventari de béns que formen part del PMS de lInventari general de béns de la corporació. Això implica manca de control dels béns afectats al PMS, en no tenirlos específicament definits.
Lactivitat principal desenvolupada al PMS durant lany 2004 està més destinada a actuacions previstes al planejament municipal (com serveis generals, equipaments, zones verdes, etc.)que a intervenir en el mercat del sòl, la qual cosa suposa contradicció amb lesperit que emana del mandat de larticle 47 de la Constitució.
La manca de conciliació periòdica entre les diferents fonts dinformació relativa al PMS (comptabilitat municipal, unitats de gestió urbanística i Inventari general de béns)suposa un important obstacle per a la presa de decisions.
Només els ajuntaments de Llucmajor, Marratxí i Eivissa manifesten disposar dels controls necessaris per garantir que els recursos del PMS no es desviïn a altres finalitats.
III. RESULTATS DE LA FASE 4: ANÀLISI DEXPEDIENTS
Per a la realització daquesta fase sha de seleccionar una mostra del conjunt dajuntaments inclosos a la fase 3.
El criteri aplicable és el de lajuntament que hagi tingut un moviment més gran delements del patrimoni municipal del sòl a lexercici 2004. Segons les dades obtingudes a la fase 3, aquest és lAjuntament de Palma.
El PGOU del municipi de Palma va ser aprovat el 23/12/98. Posteriorment va ser modificat en dates 05/07/04 i el 04/10/04.
La composició de les dades presentades per lAjuntament de Palma pel que fa a les altes i les aplicacions durant lexercici 2004 figura als annexos 4.1 i 4.2. Partint daquests detalls, shan seleccionat les mostres a partir dels criteris que a continuació sexposen.
Criteris de selecció i representativitat de la mostra Els criteris de selecció són els següents: a)Totes les agrupacions amb moviment figuren representades a la mostra seleccionada.
La selecció dins de cada agrupació, en el cas que aquesta estigui formada per diverses partides, satén al criteri de triar aquelles que signifiquin un import més gran, amb la intenció dobtenir un percentatge més elevat de cobertura sobre limport total de lepígraf. En tot cas, la cobertura obtinguda en cada agrupació queda condicionada per la dispersió, més gran o més petita, de les partides que conté.
Shan seleccionat, també, aquelles que presenten aspectes o incoherències amb el resultat obtingut a la fase 3.
La representativitat de la selecció realitzada sanalitza als quadres següents, atenent els criteris dimport i nombre de partides de la mostra sobre el total.
a)Altes registrades al patrimoni municipal del sòl el 2004 Shan classificat segons les agrupacions següents: 1a: cessió obligatòria de la part de laprofitament urbanístic o el seu equivalent en metàl· lic; 5a: béns adquirits per a la seva incorporació al PMS; 7a: béns obtinguts com a conseqüència dexpropiacions urbanístiques; i 10a: recursos derivats de la gestió del PMS
Dacord amb aquestes agrupacions, el resultat de la selecció efectuada es detalla en el quadre següent:
Selecció partides ALTES en PMS 2004 Ajuntament de Palma
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
b)Destinacions o sortides registrades al patrimoni municipal del sòl durant 2004
Es classifiquen en las agrupacions següents: 1a: construcció dhabitatges subjectes a protecció pública i 3a: conservació, gestió o ampliació del PMS
El resultat de la selecció efectuada es detalla en el quadre següent:
Selecció partides SORTIDES del PMS 2004 Ajuntament de Palma
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Nota: lexpedient seleccionat de lagrupació 1a ha estat reclassificat a lagrupació 3a a causa de les conclusions obtingudes de la seva anàlisi. El quadre de lannex 4.2 en què es resumeixen les sortides ja mostra la correcta agrupació.
El detall dels expedients seleccionats de altes i sortides sexpressen a continuació:
ALTES SELECCIONADES PMS AJUNTAMENT DE PALMA 2004
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Incidències La xifra total de lInventari general de béns a 31/12/04 facilitada per la corporació no es correspon amb el valor que dóna el balanç de situació de lAjuntament en aquella data.
La xifra consignada en el qüestionari tramès a lSCIB referit a la valoració del terreny per a laprofitament obtingut a lexpedient A1 és de 73.263,40 euros. Aquesta xifra no coincideix amb la valoració daquest aprofitament al projecte de compensació aprovat per la Comissió de Govern en data 30/10/01, xifrada en 373.059,63 euros.
No consta realitzada la inscripció al Registre de la Propietat del solar rebut en concepte del 10% de laprofitament de lexpedient A1.
A lexpedient A2, el full justificatiu del càlcul del 10% de laprofitament urbanístic no està signat.
Lexpedient A4 correspon a ladquisició directa de terrenys per part de lAjuntament per ser cedits a la CAIB per a la construcció de lhospital de referència de les Illes Balears.
Linforme justificatiu del procediment dadjudicació és de data posterior a lacord adoptat per la Comissió de Govern per a ladquisició, i en ell no sexplicita quin apartat de larticle 141 de la TRLCAP habilita la utilització del procediment negociat sense publicitat.
El planejament urbanístic municipal vigent a la data dadquisició dels terrenys no permetia per als mateixos terrenys la finalitat a què estava destinada la compra, en contravenció amb lestablert a larticle 90.1 del TRLS de 1976.
Amb càrrec al PMS de lAjuntament de Palma es realitza ladquisició duns terrenys per cedirlos a la CAIB, destinats a una finalitat dàmbit autonòmic i no municipal. No consta la previsió de recuperació per lAjuntament dels recursos del PMS disposats en aquesta operació (article 276.2 de la TRLS 1992).
Els criteris de valoració dels terrenys són els prevists a larticle 26 de la Llei 6/1998, segons informa lOficina Tècnica de Gestió Urbanística de lAjuntament. No obstant això, a lexpedient no figura lestudi comparatiu del valor del sòl de finques anàlogues (considerant el règim urbanístic, situació, extensió i naturalesa de les mateixes finques)a què es refereix lesmentat article.
No consta que shagi tramitat el corresponent expedient de despesa pluriennal per fer front a ladquisició. Finalment, a la comptabilitat de la corporació no hi figura la corresponent reclassificació daquest bé com a patrimoni cedit.
Pel que fa a les operacions dexpropiacions finançades amb permutes de solars integrants del PMS, (A11 a A15 daltes i B2 i B3 de les aplicacions)larticle 112 del Reglament de béns de les entitats locals estableix que, en les permutes, ha de constar un informe previ justificatiu de la seva necessitat. Aquestes actuacions han estat proposades pels interessats i lAjuntament únicament emet un informe on es mostra dacord en què el cost de lexpropiació es financi daquesta forma. Manca, per tant, ladequada justificació de la necessitat exigida per larticle esmentat.
Els expedients A2 i A15 contenen altes en metàl· lic, per conversió del 10% de laprofitament i per compensació duna permuta. De la revisió efectuada, es desprèn que la corporació no té un sistema de control que pugi garantir que aquestes quantitats sapliquin a projectes relacionats amb la conservació i ampliació del PMS. La Gerència dUrbanisme controla mitjançant un llistat les aplicacions de aquestes altes, però en els casos revisats no ha pogut fer el seguiment exhaustiu de la seva aplicació. LAjuntament no duu comptablement el control mitjançant despeses amb finançament afectat.
Els expedients A2 i A3 són substitucions per efectiu de laprofitament urbanístic. Linforme justificatiu de aquesta monetarització preveu el fet que el solars en què es traduiria aquest aprofitament no serien aptes per ser destinats a habitatges de protecció oficial. Aquesta justificació és insuficient, atès que no es plantegen altres usos (com poden ser reserves de sòl per a equipaments o altres serveis).
A lexpedient A3, lAjuntament ha cobrat la monetarització de laprofitament de forma anticipada sense que a, hores dara, estigui aprovat el corresponent projecte de compensació. A més, aquest expedient inclou lalienació dun bé patrimonial per import de 2.028.175,3 euros sense seguir procediment de pública concurrència.
No sha reclassificat comptablement la baixa per cessió de lexpedient B1, per adscripció al Patronat Municipal de lHabitatge del solar adquirit el 2003 per lAjuntament a lINVIFAS, ni sha fet constar aquesta circumstància a lInventari municipal de béns.
Loperació A15 és la diferencia entre el valor dels diferents solars implicats a la permuta de les altes A12, A13 i A14 i la baixa del B2. La comptabilització daquesta entrada defectiu sha imputat al compte 200 Terrenys i béns naturals. Shauria dhaver tractat com una monetarització (sotmesa a què la seva aplicació final estigui relacionada amb el PMS), i imputarse al compte 397.00 Ingressos per aprofitaments urbanístics atès que els controls que lAjuntament té establerts sobre la destinació de les monetaritzacions rebudes es basen en la gestió daquest compte.
El 82% de lactivitat desenvolupada a les destinacions o aplicacions (sortides)del PMS (vegeu el quadre 4.2 de lannex), va encaminada a altres finalitats dinterès social, com son construccions dequipaments, zones verdes, escoles, etc. Les finalitats referides (constitutives de sistemes generals o dotacions locals)no es corresponen amb el principal objectiu a què sha de destinar el PMS, relacionat amb el dret a laccés a un habitatge digne.
Les valoracions dels expedients revisats estan sustentades pels informes dels tècnics de la Gerència dUrbanisme de lAjuntament. Segons el seu contingut, els esmentats informes es basen en el que disposa la Llei 6/1998; això no obstant, no figura als expedients cap documentació justificativa de les dades en què es basen els càlculs realitzats.
Conclusions LAjuntament de Palma no té constituït formalment el seu PMS. Tampoc els béns que lintegren formen part dun inventari separat del general.
La valoració que consta a lInventari general de béns, on sintegren els corresponents al PMS, no es correspon amb les xifres expressades al balanç de situació de lAjuntament de Palma a 31/12/04.
LAjuntament no té formalitzats sistemes adequats per garantir la reinversió al PMS de les monetaritzacions per substitució del 10% de laprofitament. Tampoc té establert un sistema de control de la inscripció en el Registre de la Propietat dels terrenys obtinguts per laprofitament urbanístic.
A las sortides del PMS, es prioritzen les actuacions integrades com a altres usos dinterès social en lloc de la construcció dhabitatges en règim de protecció pública.
Les valoracions dels béns als expedients daltes, baixes i permutes (excepte en aquells que contenen valoració estimada pel Jurat Provincial dExpropiació Forçosa)no estan adequadament documentades i justificades.
IV. RECOMANACIONS
Per tal de millorar la gestió del PMS i adequarla a la normativa vigent, lSCIB formula les recomanacions següents:
Amb caràcter general, per a tots els ajuntaments objecte daquest informe:
- Complir estrictament la tramitació prevista a la legislació vigent per a la gestió del PMS.
- Constituir de manera formal el PMS a cada ajuntament, tal com estableix la legislació urbanística.
Constituir linventari de béns del PMS, de forma separada de la resta de béns municipals.
Realitzar la conciliació entre la valoració que figura a linventari de béns municipals i el valor expressat a la comptabilitat i adoptar les mesures oportunes per tal de garantir la seva actualització amb la utilització daplicacions informàtiques que permetin el correcte seguiment posterior.
Establir els procediments comptables necessaris, especialment en matèria de projectes de despesa amb finançament afectat, per tal de poder efectuar un seguiment exhaustiu de la correlació que en tot moment ha dexistir entre els ingressos derivats del PMS i les despeses que, de conformitat amb la norma aplicable, es puguin finançar.
Donar prioritat, dintre dels objectius del PMS, a la promoció de laccés a lhabitatge, per tal de fer efectiu el dret a gaudir dun habitatge digne i adequat, com a principal finalitat del PMS.
Amb caràcter específic per a lajuntament seleccionat a la fase 4:
- Reduir lús, amb caràcter general, de la permuta de recursos del PMS per al finançament de les operacions dexpropiació.
- Documentar i justificar adequadament les valoracions dels béns relatius al PMS.
Larticle 32.1 del Reglament de règim interior de la Sindicatura de Comptes estableix que aquesta Institució haurà de publicar el resultat de la fiscalització en el BOIB, un cop rebuda la comunicació expressa que sha dut a terme el darrer tràmit parlamentari.
Mitjançant Acord del Consell de la Sindicatura de 25 de gener de 2007 es va aprovar lInforme 15/2007 sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004.
En data 21 de març de 2007, el president del Parlament de les Illes Balears va comunicar que shavia dut a terme el darrer tràmit parlamentari, que va tenir lloc amb laprovació per la Comissió dHisenda i Pressuposts del Parlament de les Illes Balears, a la sessió de dia 13 de març de 2007, de la Proposta de Resolució presentada pel Grup Parlamentari Popular, relativa a lInforme sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004, presentat per la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears.
Per tot lanterior i dacord amb el que preveuen la Llei 4/2004 i el Reglament de règim interior de la Sindicatura de Comptes
Resolc Publicar en el Butlletí Oficial de les Illes Balears el resultat de la fiscalització i les recomanacions de lInforme 15/2007 sobre la gestió i control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl corresponent a lexercici 2004, que sadjunten com a annex.
Palma, 27 de juny de 2007 Pere Antoni Mas Cladera
Síndic major
ANNEX. INFORME 15/2007 SOBRE LA GESTIÓ I CONTROL DELS RECURSOS INTEGRANTS DEL PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL CORRESPONENT A LEXERCICI 2004
I. INTRODUCCIÓ
1. PRESENTACIÓ
De conformitat amb el que estableix larticle 46 de lEstatut dautonomia de les Illes Balears, la Sindicatura de Comptes és lòrgan al qual correspon la fiscalització externa de lactivitat econòmica, financera i comptable del sector públic de les Illes Balears, sense perjudici de les competències que corresponguin al Tribunal de Comptes, segons el que estableixen els articles 136 i 153. d)de la Constitució espanyola i la Llei orgànica que el regula.
La Llei 4/2004, de 2 dabril, de la Sindicatura de Comptes de les Illes Balears (SCIB), regula aquesta Institució.
La Comissió de Coordinació en lÀmbit Local, integrada per representants del Tribunal de Comptes i dels òrgans de control extern de les comunitats autònomes (OCEX)va aprovar, per unanimitat, la realització duna fiscalització sobre la gestió i el control dels recursos integrants del patrimoni municipal del sòl (PMS)de lexercici 2004.
La iniciació de lesmentada fiscalització es va incloure en el Programa dactuacions de la Sindicatura per a lany 2005 i, la seva continuació, en el del 2006.
Lequip va iniciar durant el 2005 les actuacions relatives a aquesta fiscalització, segons les directrius tècniques aprovades en coordinació amb el Tribunal de Comptes i amb els altres OCEX i, el 2006, una vegada finalitzades les actuacions, saprova el present Informe, que es trametrà al Tribunal de Comptes per a la seva integració en linforme global corresponent, relatiu a tot el territori de lEstat espanyol.
Dacord amb el que estableix larticle 27 del Reglament de règim interior de lSCIB (BOIB núm. 78, de 21 de maig de 2005), es tracta dun informe de caràcter específic. El treball de camp ha estat realitzat durant el quart trimestre de 2005 i en els tres primers de 2006 per un auditor de lÀrea de Consells Insulars i Entitats Locals, sota la direcció del cap dauditoria i amb la col· laboració de la cap del Servei Jurídic i dels serveis administratius de lSCIB.
Cal agrair al personal dels ajuntaments afectats la col· laboració prestada per a la realització daquest Informe.
2. PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL
Larticle 47 de la Constitució espanyola ordena als poders públics que el sòl sempri dacord amb linterés general, per tal dimpedir lespeculació i de fer efectiu el dret al gaudi dun habitatge digne i adequat, i estableix que la comunitat ha de participar en les plusvàlues generades per lacció urbanística dels ens públics.
Les comunitats autònomes, fent ús de les seves competències en la matèria, han desenvolupat (en diferent mesura cada una delles)una normativa urbanística pròpia. En el període al qual es refereix el present informe (exercici 2004)la legislació promulgada per la comunitat autònoma de les Illes Balears (CAIB)no introduïa particularitats rellevants, per la qual cosa aquest camp es regulava, casi exclusivament per la legislació estatal, si bé en data 23 de desembre de 2004 saprovà la Llei 8/2004, amb vigència a partir d01/01/05, fent referència el seu article 37 al PMS.
Òbviament, lesmentada normativa autonòmica ha dobservar els mandats constitucionals i aquells altres que siguin bàsics de la estatal. En conseqüència, i amb diversos matisos i nivells, els principis bàsics normatius amb relació al patrimoni municipal del sòl són els mateixos en tot el territori estatal.
En qualsevol cas, la legislació urbanística ha establert instruments dintervenció en el mercat immobiliari (el patrimoni municipal del sòl, entre daltres)per regularlo, obtenir reserves de sòl per actuacions públiques i executar el planejament.
Aquesta legislació també estableix la participació municipal en les plusvàlues, mitjançant determinats deures dels propietaris del sòl (cessió obligatòria i gratuïta del sòl corresponent al 10% de laprofitament urbanístic del sector, entre daltres).
El sòl així obtingut pels ajuntaments sintegra (amb altres béns i recursos)en el patrimoni municipal del sòl i haurà de ser destinat a la construcció dhabitatges amb algun règim de protecció pública o a altres usos dinterès social. En qualsevol cas, si aquests béns produeixen ingressos per a la corporació, cal que es reinverteixin en patrimoni del sòl i, així, shan de destinar al seu manteniment o a la seva conservació o a ladquisició de nou sòl compatible en les finalitats abans esmentades (habitatges de protecció pública o altres usos dinterès social).
Cal, per tant, que la gestió daquest patrimoni del sòl estigui orientada a la consecució de linterès públic, per tal dabaratir el sòl i el cost final dels habitatges (entre daltres fins).
3. OBJECTIUS
La finalitat del treball consisteix a verificar si els diferents elements que shan dintegrar en el patrimoni municipal del sòl dels distints ajuntaments es gestionen dacord amb la legislació estatal i autonòmica aplicable i si la seva utilització serveix com a instrument dintervenció en el mercat del sòl. Amb aquesta finalitat, sestableixen els objectius següents:
Verificar la constitució i el control adequat del patrimoni municipal del sòl. En particular, avaluar el control existent mentre el sòl i els altres recursos afectats restin sense ús o en poder de lentitat local.
Analitzar els béns que integren el patrimoni municipal del sòl procedents doperacions realitzades durant lexercici a fiscalitzar.
Analitzar la gestió i la utilització del patrimoni municipal del sòl durant lexercici a fiscalitzar i verificar que els usos són conformes a les finalitats previstes a la legislació aplicable.
4. PLANIFICACIÓ
La planificació de la fiscalització, que ha reflectit laprovada per la Comissió de Coordinació en lÀmbit Local (per tal daconseguir la necessària coordinació amb el Tribunal de Comptes i els distints OCEX), ha estat la següent:
Fase 1. Treballs preliminars: estudiar la legislació autonòmica i compararla amb lestatal. Lexecució daquesta fase ha estat a càrrec, principalment, del Tribunal de Comptes.
Fase 2. Treballs preliminars: estudiar i destacar les diferències i les analogies entre les diferents normatives autonòmiques en matèries relacionades amb els béns que integren el PMS i les destinacions daquests béns. Lexecució daquesta fase ha estat a càrrec, principalment, del Tribunal de Comptes.
Fase 3. Treball de camp: obtenció dinformació general dels instruments de planejament i control del patrimoni municipal del sòl i sol· licitud de la informació necessària als ajuntaments de làmbit subjectiu establert.
Fase 4. Treball de camp: amb la informació rebuda sha seleccionat una mostra dajuntaments. De lajuntament de la mostra, shan seleccionat una sèrie dexpedients dincorporació, utilització, alienació, substitució, permuta, cessió i altres de patrimoni municipal del sòl, per tal de fer les comprovacions pertinents.
5. ÀMBIT SUBJECTIU I TEMPORAL
Làmbit subjectiu de la fiscalització és el dels ajuntaments de les Illes Balears, determinats dacord amb els criteris següents:
Per a la tramesa i lanàlisi dels qüestionaris (fase 3): LAjuntament de Palma, com a capital de la comunitat autònoma. Els cinc municipis majors de 20.000 habitants que han tingut el creixement de població més gran en els darrers quatre anys, i considerantne almenys un de Mallorca, Menorca i Eivissa i Formentera. Resultant així els ajuntaments de Marratxí, Eivissa, Llucmajor, Santa Eulària des Riu, Inca i Maó.
Per a la realització del treball especial sobre la mostra (fase 4): LAjuntament de Palma, que és el que ha tingut un moviment delements del patrimoni municipal del sòl més gran durant lexercici 2004.
La fiscalització ha abastat les operacions de lexercici de 2004. No obstant això, quan ha estat necessari, shan revisat actuacions referides a períodes anteriors i posteriors lligades a operacions daquell any.
6. MARC JURÍDIC
El marc normatiu específic que regula la gestió i el control del patrimoni municipal del sòl lexercici de 2004 està constituït, bàsicament, per les disposicions següents:
Normativa autonòmica: La Llei 10/1990, de 23 doctubre, de disciplina urbanística de les Illes Balears (BOIB núm. 141, de 17 de novembre i BOE núm. 297 de 12 de desembre).
Normativa estatal: Text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana (TRLS 1976), aprovat pel Reial decret 1346/1976, de 9 dabril (BOE núm. 144, de 16 de juny)i el Text refós sobre règim del sòl i ordenació urbana aprovat per lRDL 1/1992, de 26 de juny, (BOE núm. 156, de 30 de juny)en la mesura en què tingui vigència després de la sentència del Tribunal Constitucional de 20 de març de 1997 i de la Llei 6/1998 (TRLS 1992).
Llei 6/1998, de 13 dabril, de règim del sòl i valoracions (BOE núm. 89, de 14 dabril).
7. TRÀMIT DAL· LEGACIONS
El resultat de les actuacions practicades es va comunicar als ajuntaments afectats perquè, en el termini dun mes, poguessin formular les al· legacions i presentar els documents i els justificants que considerassin adients, de conformitat amb el que preveu larticle 30 del Reglament de règim interior de lSCIB. Transcorregut el termini esmentat, no sha rebut cap al· legació.
II. INFORMACIÓ GENERAL DELS INSTRUMENTS DE PLANEJAMENT I CONTROL DEL PATRIMONI MUNICIPAL DEL SÒL SEGONS ELS RESULTATS OBTINGUTS A LA FASE 3
Per al compliment daquesta fase, shan elaborat uns qüestionaris per obtenir determinada informació de caràcter urbanístic i comptable, relativa a la gestió del PMS als ajuntaments de la mostra.
Tots els ajuntaments seleccionats han tramès emplenats els qüestionaris urbanístic i comptables dins el termini establert.
El resum de les respostes obtingudes, una vegada analitzades les incongruències observades i incorporades les modificacions pertinents, es mostra als annexos 3.1 i 3.2. Així mateix, del seu contingut shan estret les dades agregades que es presenten als annexos 3.3 (altes)i 3.4 (sortides).
Lanàlisi realitzada de les dades obtingudes referides als objectius daquest treball sexposa a continuació:
A)Existència, constitució i evolució del patrimoni municipal del sòl durant lexercici 2004
Lexistència del PMS és determinada pel fet de ser linstrument de què disposen les administracions publiques locals per a què els beneficis obtinguts de la gestió urbanística del sòl es destinin a satisfer i assegurar el mandat previst a larticle 47 de la Constitució. Per tant, la gestió daquest patrimoni ha de ser presidida per la consecució de linterès públic, amb la intenció principal de abaratir el sòl i, per tant, el cost final dels habitatges.
El desenvolupament daquest mandat constitucional, quant a la legislació aplicable a la CAIB, és establert amb caràcter supletori (per manca de normativa autonòmica)a lart. 276 del TRLS de 1992 (amb caràcter bàsic).
Cap dels ajuntaments seleccionats te constituït formalment el seu PMS. De la mateixa manera, tampoc shan constituït inventaris específics que reflecteixin la composició dels béns que en formen part. No obstant això, un ajuntament (Eivissa)té linventari general de béns estructurat de tal manera que es pot obtenir la composició dels béns afectats al PMS.
En canvi tots compten amb planejament de caràcter general, dels quals el 71,4% disposa de Pla general dordenació urbana (PGOU)i la resta normes subsidiàries (NS). Només lAjuntament de Palma presenta resolucions jurisdiccionals que afectin el PGOU aprovat, si bé aquestes no es refereixen al seu PMS.
B)Origen de les altes produïdes durant lexercici La normativa aplicable és troba als articles 12- 2c i 18- c de la Llei 6/98 i 84, 90 i 125 del TRLS 1976.
A continuació sexposa lagregació de les altes del conjunt dajuntaments seleccionats, classificades per agrupacions:
DESCRIPCIÓ DE LES AGRUPACIONS: 1a: cessió obligatòria de la part de laprofitament urbanístic o el seu equivalent en metàl· lic; 2a: adquisicions de béns o drets per raons de la gestió urbanística; 4a: transferències i consignacions pressupostàries. Sancions urbanístiques; 5.1a: béns adquirits per a la seva incorporació al PMS; 5.2a: béns obtinguts mitjançant conveni; 7a: béns obtinguts com a conseqüència dexpropiacions urbanístiques; i, 10a: recursos derivats de la gestió del PMS
ALTES PMS 2004 AGREGADES CLASSIFICADES PER AGRUPACIONS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Les dades expressades en el quadre anterior ens mostren com conceptes més importants, en primer lloc, les expropiacions (44,9% de limport total), seguides per les adquisicions de béns per a la seva incorporació als PMS, que representen un 27,6% de limport total (en aquest apartat figura un alta al municipi de Palma, per valor de 7.212.146 euros, corresponent a una sola operació, amb posterior cessió a la comunitat autònoma, per a la construcció dun centre hospitalari). Només en tercer lloc figuren les originades per la cessió de laprofitament urbanístic, amb un 16,1% de limport total.
C)Utilització dels recursos del patrimoni municipal del sòl durant lexercici Larticle 280 del TRLS 1992, amb caràcter bàsic, estableix el seu destí Les utilitzacions dels recursos del PMS dels ajuntaments seleccionats sexpressen a continuació de manera agregada:
DESCRIPCIÓ DE LES AGRUPACIONS: 1a: construcció dhabitatges subjectes a protecció pública; 2a: altres finalitats dinterès social; i, 3a: conservació, gestió o ampliació del propi PMS.
SORTIDES PMS 2004 AGREGADES CLASSIFICADES PER AGRUPACIONS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Pel que fa a lagrupació daltres finalitats dinterès social, les sortides realitzades són, la major part de les vegades, cessions de solars a altres administracions per a la construcció de serveis públics com escoles, centres sanitaris, jutjats, etc. També formen part daquesta agrupació una ampliació de capital en una empresa municipal dhabitatge mitjançant laportació no dinerària dun solar i una expropiació per dur a terme un pla dembelliment.
Lagrupació 3a es compon de vendes directes de solars mitjançant concurs o de permutes amb solars afectats per expedients expropiatoris.
És de destacar que lagrupació 1a, màxim exponent de la principal finalitat del PMS, és la que té un percentatge més baix tant per nombre doperacions com per limport que signifiquen.
D)Sistemes de control intern i la racionalitat i/o representativitat dels instruments de control del patrimoni municipal del sòl. Seguiment de les despeses finançades amb afectació de recursos procedents del patrimoni municipal del sòl.
Cap dels ajuntaments analitzats té constituït un inventari específic, a part del general, en el qual estiguin reflectits els béns afectats al PMS del municipi.
No obstant això, lAjuntament de Llucmajor ha declarat que des del seu sistema dinformació comptable pot conèixer la composició i valoració del seu PMS, i al dEivissa, linventari general de béns permet obtenir la composició dels béns afectats al PMS.
Tampoc cap dels ajuntaments no compta amb instruccions o normativa interna referida a la gestió i control del PMS.
Tres dels municipis (Palma, Maó i Eivissa)tenen constituïdes societats o organismes dependents que intervenen en la gestió del PMS.
Pel que fa a làrea que planteja un risc més gran de cara a la integritat del PMS (els recursos afectats al PMS no materialitzats en terrenys o altres béns tangibles), el seu control es fa mitjançant projectes de finançament afectat en els ajuntaments de Llucmajor e Eivissa. A Inca i Palma, els mètodes de control daquest actius es basen en registres auxiliars o per la imputació pressupostària en determinades partides. La resta reconeix que no té cap sistema de control. Els recursos obtinguts per aquesta via suposen una font de finançament addicional que hauria de ser destinada incondicionalment al PMS, però sense un sistema de control efectiu poden ser utilitzats per a qualsevol finalitat aliena al PMS o per a la realització dobres en general.
A la data de resposta del qüestionari (la data límit per a la seva presentació era el 03/03/06), els ajuntaments dInca i Palma no presenten aprovat el seu Inventari general de béns referit a 31/12/04. Hem de recordar que els béns del PMS sintegren en lInventari general, ja que no sha constituït lespecífic.
Finalment, sobserva que només Palma realitza comprovacions periòdiques de les dades comptables amb les valoracions de lInventari jurídic i que cap les fa amb la informació de les unitats de gestió.
E)Consignació pressupostària destimacions dingressos per vendes de parcel· les o per substitució de laprofitament municipal i la seva comptabilització.
La imputació pressupostària daquests ingressos als ajuntaments objecte de linforme es comptabilitza de la manera següent:
IMPUTACIÓ DINGRESSOS DERIVATS DEL PMS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
La significació dels drets reconeguts derivats del PMS respecte al total dels pressupostaris durant lexercici 2004, sexpressa al quadre següent:
PERCENTATGE DELS INGRESSOS DERIVATS DEL PMS RESPECTE AL TOTAL DINGRESSOS PRESSUPOSTARIS
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Segons la informació dels qüestionaris facilitats pels ajuntaments, les previsions pressupostàries dingrés es basen en les expectatives doperacions concretes que sespera realitzar i no en càlculs genèrics. No hi ha hagut, el 2004, cap mena de modificació de crèdits finançada amb aquest tipus dingrés.
El percentatge que representen els ingressos pressupostaris relacionats amb el PMS no suposa una part significativa del total als municipis analitzats.
Conclusions Tots els ajuntaments analitzats disposen de planejament de caràcter general, però no tenen constituït formalment el seu PMS. Això suposa un incompliment de la legislació urbanística.
Excepte lAjuntament dEivissa (que ho té estructurat de tal manera que pot obtenir la composició dels béns afectats al PSM), cap ajuntament té separat linventari de béns que formen part del PMS de lInventari general de béns de la corporació. Això implica manca de control dels béns afectats al PMS, en no tenirlos específicament definits.
Lactivitat principal desenvolupada al PMS durant lany 2004 està més destinada a actuacions previstes al planejament municipal (com serveis generals, equipaments, zones verdes, etc.)que a intervenir en el mercat del sòl, la qual cosa suposa contradicció amb lesperit que emana del mandat de larticle 47 de la Constitució.
La manca de conciliació periòdica entre les diferents fonts dinformació relativa al PMS (comptabilitat municipal, unitats de gestió urbanística i Inventari general de béns)suposa un important obstacle per a la presa de decisions.
Només els ajuntaments de Llucmajor, Marratxí i Eivissa manifesten disposar dels controls necessaris per garantir que els recursos del PMS no es desviïn a altres finalitats.
III. RESULTATS DE LA FASE 4: ANÀLISI DEXPEDIENTS
Per a la realització daquesta fase sha de seleccionar una mostra del conjunt dajuntaments inclosos a la fase 3.
El criteri aplicable és el de lajuntament que hagi tingut un moviment més gran delements del patrimoni municipal del sòl a lexercici 2004. Segons les dades obtingudes a la fase 3, aquest és lAjuntament de Palma.
El PGOU del municipi de Palma va ser aprovat el 23/12/98. Posteriorment va ser modificat en dates 05/07/04 i el 04/10/04.
La composició de les dades presentades per lAjuntament de Palma pel que fa a les altes i les aplicacions durant lexercici 2004 figura als annexos 4.1 i 4.2. Partint daquests detalls, shan seleccionat les mostres a partir dels criteris que a continuació sexposen.
Criteris de selecció i representativitat de la mostra Els criteris de selecció són els següents: a)Totes les agrupacions amb moviment figuren representades a la mostra seleccionada.
La selecció dins de cada agrupació, en el cas que aquesta estigui formada per diverses partides, satén al criteri de triar aquelles que signifiquin un import més gran, amb la intenció dobtenir un percentatge més elevat de cobertura sobre limport total de lepígraf. En tot cas, la cobertura obtinguda en cada agrupació queda condicionada per la dispersió, més gran o més petita, de les partides que conté.
Shan seleccionat, també, aquelles que presenten aspectes o incoherències amb el resultat obtingut a la fase 3.
La representativitat de la selecció realitzada sanalitza als quadres següents, atenent els criteris dimport i nombre de partides de la mostra sobre el total.
a)Altes registrades al patrimoni municipal del sòl el 2004 Shan classificat segons les agrupacions següents: 1a: cessió obligatòria de la part de laprofitament urbanístic o el seu equivalent en metàl· lic; 5a: béns adquirits per a la seva incorporació al PMS; 7a: béns obtinguts com a conseqüència dexpropiacions urbanístiques; i 10a: recursos derivats de la gestió del PMS
Dacord amb aquestes agrupacions, el resultat de la selecció efectuada es detalla en el quadre següent:
Selecció partides ALTES en PMS 2004 Ajuntament de Palma
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
b)Destinacions o sortides registrades al patrimoni municipal del sòl durant 2004
Es classifiquen en las agrupacions següents: 1a: construcció dhabitatges subjectes a protecció pública i 3a: conservació, gestió o ampliació del PMS
El resultat de la selecció efectuada es detalla en el quadre següent:
Selecció partides SORTIDES del PMS 2004 Ajuntament de Palma
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Nota: lexpedient seleccionat de lagrupació 1a ha estat reclassificat a lagrupació 3a a causa de les conclusions obtingudes de la seva anàlisi. El quadre de lannex 4.2 en què es resumeixen les sortides ja mostra la correcta agrupació.
El detall dels expedients seleccionats de altes i sortides sexpressen a continuació:
ALTES SELECCIONADES PMS AJUNTAMENT DE PALMA 2004
(Para poder leer los documentos es necesario el lector Adobe Acrobat)
Incidències La xifra total de lInventari general de béns a 31/12/04 facilitada per la corporació no es correspon amb el valor que dóna el balanç de situació de lAjuntament en aquella data.
La xifra consignada en el qüestionari tramès a lSCIB referit a la valoració del terreny per a laprofitament obtingut a lexpedient A1 és de 73.263,40 euros. Aquesta xifra no coincideix amb la valoració daquest aprofitament al projecte de compensació aprovat per la Comissió de Govern en data 30/10/01, xifrada en 373.059,63 euros.
No consta realitzada la inscripció al Registre de la Propietat del solar rebut en concepte del 10% de laprofitament de lexpedient A1.
A lexpedient A2, el full justificatiu del càlcul del 10% de laprofitament urbanístic no està signat.
Lexpedient A4 correspon a ladquisició directa de terrenys per part de lAjuntament per ser cedits a la CAIB per a la construcció de lhospital de referència de les Illes Balears.
Linforme justificatiu del procediment dadjudicació és de data posterior a lacord adoptat per la Comissió de Govern per a ladquisició, i en ell no sexplicita quin apartat de larticle 141 de la TRLCAP habilita la utilització del procediment negociat sense publicitat.
El planejament urbanístic municipal vigent a la data dadquisició dels terrenys no permetia per als mateixos terrenys la finalitat a què estava destinada la compra, en contravenció amb lestablert a larticle 90.1 del TRLS de 1976.
Amb càrrec al PMS de lAjuntament de Palma es realitza ladquisició duns terrenys per cedirlos a la CAIB, destinats a una finalitat dàmbit autonòmic i no municipal. No consta la previsió de recuperació per lAjuntament dels recursos del PMS disposats en aquesta operació (article 276.2 de la TRLS 1992).
Els criteris de valoració dels terrenys són els prevists a larticle 26 de la Llei 6/1998, segons informa lOficina Tècnica de Gestió Urbanística de lAjuntament. No obstant això, a lexpedient no figura lestudi comparatiu del valor del sòl de finques anàlogues (considerant el règim urbanístic, situació, extensió i naturalesa de les mateixes finques)a què es refereix lesmentat article.
No consta que shagi tramitat el corresponent expedient de despesa pluriennal per fer front a ladquisició. Finalment, a la comptabilitat de la corporació no hi figura la corresponent reclassificació daquest bé com a patrimoni cedit.
Pel que fa a les operacions dexpropiacions finançades amb permutes de solars integrants del PMS, (A11 a A15 daltes i B2 i B3 de les aplicacions)larticle 112 del Reglament de béns de les entitats locals estableix que, en les permutes, ha de constar un informe previ justificatiu de la seva necessitat. Aquestes actuacions han estat proposades pels interessats i lAjuntament únicament emet un informe on es mostra dacord en què el cost de lexpropiació es financi daquesta forma. Manca, per tant, ladequada justificació de la necessitat exigida per larticle esmentat.
Els expedients A2 i A15 contenen altes en metàl· lic, per conversió del 10% de laprofitament i per compensació duna permuta. De la revisió efectuada, es desprèn que la corporació no té un sistema de control que pugi garantir que aquestes quantitats sapliquin a projectes relacionats amb la conservació i ampliació del PMS. La Gerència dUrbanisme controla mitjançant un llistat les aplicacions de aquestes altes, però en els casos revisats no ha pogut fer el seguiment exhaustiu de la seva aplicació. LAjuntament no duu comptablement el control mitjançant despeses amb finançament afectat.
Els expedients A2 i A3 són substitucions per efectiu de laprofitament urbanístic. Linforme justificatiu de aquesta monetarització preveu el fet que el solars en què es traduiria aquest aprofitament no serien aptes per ser destinats a habitatges de protecció oficial. Aquesta justificació és insuficient, atès que no es plantegen altres usos (com poden ser reserves de sòl per a equipaments o altres serveis).
A lexpedient A3, lAjuntament ha cobrat la monetarització de laprofitament de forma anticipada sense que a, hores dara, estigui aprovat el corresponent projecte de compensació. A més, aquest expedient inclou lalienació dun bé patrimonial per import de 2.028.175,3 euros sense seguir procediment de pública concurrència.
No sha reclassificat comptablement la baixa per cessió de lexpedient B1, per adscripció al Patronat Municipal de lHabitatge del solar adquirit el 2003 per lAjuntament a lINVIFAS, ni sha fet constar aquesta circumstància a lInventari municipal de béns.
Loperació A15 és la diferencia entre el valor dels diferents solars implicats a la permuta de les altes A12, A13 i A14 i la baixa del B2. La comptabilització daquesta entrada defectiu sha imputat al compte 200 Terrenys i béns naturals. Shauria dhaver tractat com una monetarització (sotmesa a què la seva aplicació final estigui relacionada amb el PMS), i imputarse al compte 397.00 Ingressos per aprofitaments urbanístics atès que els controls que lAjuntament té establerts sobre la destinació de les monetaritzacions rebudes es basen en la gestió daquest compte.
El 82% de lactivitat desenvolupada a les destinacions o aplicacions (sortides)del PMS (vegeu el quadre 4.2 de lannex), va encaminada a altres finalitats dinterès social, com son construccions dequipaments, zones verdes, escoles, etc. Les finalitats referides (constitutives de sistemes generals o dotacions locals)no es corresponen amb el principal objectiu a què sha de destinar el PMS, relacionat amb el dret a laccés a un habitatge digne.
Les valoracions dels expedients revisats estan sustentades pels informes dels tècnics de la Gerència dUrbanisme de lAjuntament. Segons el seu contingut, els esmentats informes es basen en el que disposa la Llei 6/1998; això no obstant, no figura als expedients cap documentació justificativa de les dades en què es basen els càlculs realitzats.
Conclusions LAjuntament de Palma no té constituït formalment el seu PMS. Tampoc els béns que lintegren formen part dun inventari separat del general.
La valoració que consta a lInventari general de béns, on sintegren els corresponents al PMS, no es correspon amb les xifres expressades al balanç de situació de lAjuntament de Palma a 31/12/04.
LAjuntament no té formalitzats sistemes adequats per garantir la reinversió al PMS de les monetaritzacions per substitució del 10% de laprofitament. Tampoc té establert un sistema de control de la inscripció en el Registre de la Propietat dels terrenys obtinguts per laprofitament urbanístic.
A las sortides del PMS, es prioritzen les actuacions integrades com a altres usos dinterès social en lloc de la construcció dhabitatges en règim de protecció pública.
Les valoracions dels béns als expedients daltes, baixes i permutes (excepte en aquells que contenen valoració estimada pel Jurat Provincial dExpropiació Forçosa)no estan adequadament documentades i justificades.
IV. RECOMANACIONS
Per tal de millorar la gestió del PMS i adequarla a la normativa vigent, lSCIB formula les recomanacions següents:
Amb caràcter general, per a tots els ajuntaments objecte daquest informe:
- Complir estrictament la tramitació prevista a la legislació vigent per a la gestió del PMS.
- Constituir de manera formal el PMS a cada ajuntament, tal com estableix la legislació urbanística.
Constituir linventari de béns del PMS, de forma separada de la resta de béns municipals.
Realitzar la conciliació entre la valoració que figura a linventari de béns municipals i el valor expressat a la comptabilitat i adoptar les mesures oportunes per tal de garantir la seva actualització amb la utilització daplicacions informàtiques que permetin el correcte seguiment posterior.
Establir els procediments comptables necessaris, especialment en matèria de projectes de despesa amb finançament afectat, per tal de poder efectuar un seguiment exhaustiu de la correlació que en tot moment ha dexistir entre els ingressos derivats del PMS i les despeses que, de conformitat amb la norma aplicable, es puguin finançar.
Donar prioritat, dintre dels objectius del PMS, a la promoció de laccés a lhabitatge, per tal de fer efectiu el dret a gaudir dun habitatge digne i adequat, com a principal finalitat del PMS.
Amb caràcter específic per a lajuntament seleccionat a la fase 4:
- Reduir lús, amb caràcter general, de la permuta de recursos del PMS per al finançament de les operacions dexpropiació.
- Documentar i justificar adequadament les valoracions dels béns relatius al PMS.
