LEY FORAL 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1

La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce, en su artículo 44.1, a la Comunidad Foral de Navarra la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
La Comunidad Foral ha hecho uso de esa competencia exclusiva, mediante la aprobación de diversas Leyes Forales, pudiendo ponerse su inicio en la Ley Foral 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación
del Territorio. El momento más importante vino determinado por la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que constituyó un cuerpo normativo en el que se codificó la normativa de Navarra sobre ordenación del territorio y urbanismo con el afán de constituir un instrumento jurídico de alcance global, donde los operadores jurídicos y los agentes en esta materia pudieran encontrar una regulación completa y sistemática de la misma. No obstante la Ley Foral 10/1994 tenía como punto de basamento, con una relación de innegable dependencia, el ordenamiento urbanístico general recogido en el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto del que, según se indicaba, se efectuó la acomodación a las particularidades navarras.

En el ordenamiento jurídico estatal se ha producido un acontecimiento de innegable trascendencia, cual es la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 por la que se anuló gran parte del texto refundido, con base principalmente en el argumento de que el mismo invadía competencias propias de las Comunidades Autónomas, lo que dejó al citado texto refundido en una posición de completo decaimiento, provocando incluso la necesidad de revivir el anterior texto refundido del año 1976, a los efectos de evitar un indeseado vacío normativo. Las consecuencias de la Sentencia citada no afectaron en gran manera, como ocurrió en el resto del Estado, a la Comunidad Foral, toda vez que, como se ha dicho, la misma contaba con un código completo aprobado con un afán globalizador, aunque deba resaltarse que en determinadas materias la remisión de la Ley Foral al texto refundido, declarado inconstitucional, provocaba lagunas jurídicas con los consiguientes problemas interpretativos. Esta situación llevó al Estado a la aprobación al año siguiente de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, de extensión y contenido mucho más limitados que el anterior texto refundido de 1982. La Ley 6/1998 pretende limitarse en su regulación a aquellas materias que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, permanecen dentro de la competencia del Estado, es decir, a las materias de la propiedad del suelo y de expropiación y valoraciones, dentro de las cuales incluso se permite según los casos el desarrollo por la legislación autonómica. Ello suponía indudablemente un nuevo marco de relación entre la legislación estatal y la legislación foral, de modo que el ámbito de ésta se ha ampliado notablemente, perdiendo sentido la necesidad del pie forzado derivada de la notable y extensa regulación atinente a aspectos urbanísticos del texto refundido de 1992. Frente a la Ley 6/1998 se interpusieron diversos recursos de inconstitucionalidad, entre otros, por el Parlamento de Navarra, que han sido estimados parcialmente por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que ha fijado de nuevo el deslinde de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia. Se produce por tanto un nuevo marco competencia¡ a favor de la Comunidad Foral de Navarra, que goza de plena libertad en el ámbito de la regulación de la ordenación del territorio y del urbanismo, con el respeto de los límites importantes, pero mucho más reducidos, contenidos en la Ley 6/1998 en los términos precisados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 antes referida.

La aprobación de la Ley 6/1998 llevó consigo en el ámbito foral a una modificación de la Ley Foral 10/1994, que se efectuó a través de la Ley Foral 24/1998, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia de aprovechamiento urbanístico, que, como puede verse, tenía un contenido muy limitado, dado que concernía solamente a este aspecto, a fin de adecuar el ordenamiento foral a los principios básicos sobre derechos y deberes de la propiedad fijados en la legislación estatal. Asimismo, mediante la Ley Foral 21/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1999, se procedió a la modificación puntual de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/1994 en orden a la composición del Jurado de Expropiación Forzosa. Muy recientemente la Ley Foral 22/2001, de 27 de noviembre, ha modificado el artículo 273 de la Ley Foral 10/1994.

Así también el Parlamento de Navarra ha procedido a aprobar otras Leyes Forales que tienen incidencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aunque se trate de leyes de carácter sectorial o de objetivo específico, es decir, sin el ánimo de introducir modificaciones de forma directa en la Ley Foral 10/1994. Tal es el caso de la Ley Foral 14/2000, de 29 de diciembre, por la que se regula el proceso de enajenación del área afectada por el planeamiento sectorial de incidencia supramunicipal de Sarriguren.

Por otra parte debe destacarse que, además de la ordenación territorial y urbanística, la Comunidad Foral se ha ocupado de forma importante de la legislación medioambiental, dando cumplimiento a las previsiones contenidas en la Ley Foral 10/1994, mediante la aprobación de la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra.

Es, así pues, en este nuevo contexto, en el que debe introducirse la presente Ley Foral, que tiene en cuenta, por un lado, el nuevo marco del ordenamiento jurídico del Estado y, por otro, el desarrollo reciente de las competencias de Navarra. Todo ello sin olvidar la experiencia de los años vividos bajo el imperio de la Ley 10/1994, que permite gozar de sus enormes virtudes y asimismo dar un paso adelante en el pleno desarrollo de las competencias de Navarra.

Sin perjuicio de la realidad legal antes expuesta, debe colocarse en primer término cuál es la problemática actual de la materia de ordenación del territorio y urbanismo en Navarra, dado que la finalidad de las leyes es primordialmente el servicio a la comunidad a la que se dirigen, con el único propósito de dar satisfacción a las necesidades de los ciudadanos, algunas de ellas tan imperiosas como la de la vivienda. En primer lugar, se fija como objetivo ineludible el desarrollo territorial sostenible de Navarra, dado que cualquier intervención humana sobre el territorio debe prever sus consecuencias de modo de legar un espacio físico ambientalmente adecuado hacia el futuro. Este objetivo está unido a la persecución de una calidad de vida, donde el mantenimiento de los valores medioambientales y sociales reciba protección desde el ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo. Navarra tiene una determinada estructura que debe ser objeto de regulación para proteger el modelo territorial que desean los ciudadanos en orden a desarrollar un modo de vida acorde con sus necesidades y también previsor de un futuro en el que las nuevas generaciones podrán exigir la entrega del territorio en condiciones no más desfavorables que las que ahora se encuentra.

Dentro de las necesidades ciudadanas ha adquirido especial relevancia la relativa a la vivienda. Por consiguiente, uno de los objetivos de esta Ley Foral es sin duda alguna coadyuvar desde el ordenamiento jurídico en la necesidad de que los ciudadanos de Navarra tengan una vivienda digna y de fácil adquisición, intentando remover los obstáculos existentes en su contra, así como incentivando a través de los mecanismos jurídicos en la mejora de la posición de los ciudadanos en el acceso
al mercado de la vivienda. A tal efecto la Ley Foral contempla a través de todo su articulado, aunque principalmente se desarrolle en el Título relativo al mercado del suelo, medidas tendentes a facilitar el acceso a la vivienda, permitiendo así una agilización de los procesos constructivos de modo que el suelo pueda estar en condiciones de ser edificado y así pueda disponerse de viviendas, en especial, de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública.

De ahí que se hayan reforzado los mecanismos tendentes a la celeridad y agilización de las actuaciones públicas en orden a que los instrumentos legales constituyan caminos para la mejor resolución de los problemas sociales, pero no se articulen como obstáculos que sea obligado superar para la consecución de los objetivos previstos.

III

La tarea de perseguir los objetivos antes expuestos no es sólo de una Administración pública, ni tampoco se reduce a todas ellas. Se trata de una tarea donde todos deben estar unidos en la búsqueda de dar solución, la mejor solución, a las necesidades de los ciudadanos dentro de un marco de desarrollo sostenible del territorio y de las ciudades y pueblos. De ahí que la Ley Foral persiga como elemento destacado la colaboración entre las diversas Administraciones públicas, fundamentalmente entre la Administración de la Comunidad Foral y las entidades locales, hasta el punto de que se ha articulado un Título 1 dedicado a la regulación de estas relaciones. Pero, además, también los ciudadanos, en cuanto sujetos particulares, tienen también un derecho a intervenir y colaborar en la persecución de los fines generales antes reseñados, por lo que la presente Ley Foral pretende enfatizar en dicha participación.

IV

La Comunidad Foral ha contado con un instrumento privilegiado de regulación, constituido por la Ley Foral 10/1994, que no obstante precisa, por las razones ya señaladas, de ser revisado. No obstante, la revisión se efectúa con el ánimo de mejorar la anterior regulación, aceptando por tanto como buena aquella parte de su contenido que ha demostrado virtualidad, pero dejando de lado aquella otra parte que ha resultado incompatible con los nuevos principios legales, así como abriendo nuevas perspectivas en aquellas materias donde ya ha dejado de existir el constreñido marco vigente en el momento de aprobación de la Ley Foral 10/1994. Por consiguiente, la presente Ley Foral, ahora además de forma obligada, constituye un cuerpo legal de carácter global y general, en el que se recogen todas las normas aplicables a la ordenación del territorio y urbanismo, habida cuenta de la experiencia ya realizada y teniendo presente la realidad de Navarra en sus diferentes vertientes.

Desde estas premisas la presente Ley Foral se estructura en siete títulos, a los que deben adicionarse la disposición adicional, transitorias, derogatoria y finales, además de la presente Exposición de Motivos. Cabe destacar que se ha reducido de forma notoria el número de preceptos de la Ley Foral 10/1994, con el propósito de limitar el texto legal a las normas básicas, dejando abierto el complemento de desarrollo reglamentario.

V

El Título Preliminar establece el objeto y finalidades de la Ley Foral. Dentro del mismo cabe destacar la incardinación del texto legal con los principios constitucionales de derecho a la vivienda, al medio ambiente, al patrimonio histórico y a la participación en las plusvalías urbanísticas. Asimismo, se declara que la actividad de ordenación del territorio y del urbanismo constituye una función pública, sin perjuicio de contemplarse la participación de la iniciativa privada, dándose un realce singular tanto a la participación ciudadana como al acceso de todas las personas a la información territorial y urbanística.

VI

El Título 1 sobre las competencias de las Administraciones públicas identifica a los sujetos públicos que intervienen en la ordenación del territorio y el urbanismo de Navarra, establece sus respectivas competencias y regula las inevitables relaciones interadministrativas que se producen en este ámbito. Dado que la ordenación del territorio y el urbanismo son funciones públicas, era necesario que ya en el inicio de la Ley Foral, y no al final como hizo su antecedente, quedaran identificadas las Administraciones públicas intervinientes y sus competencias. Por ello, por primera vez en nuestra legislación foral, se delimitan las competencias de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y las competencias municipales, con pleno respeto a la autonomía municipal y garantizando el protagonismo de los municipios en materia urbanística. En este sentido, por ejemplo, cabe destacar que se han suprimido los supuestos específicos de subrogación contemplados en la Ley Foral 10/1994. Por otra parte se ha creado el Consejo Social de Política Territorial como órgano de participación. Asimismo, se recoge la organización administrativa a través de la cual la Administración correspondiente ejercerá sus competencias, habilitándose distintas fórmulas organizativas para que luego cada Administración, en uso de su potestad de autoorganización, escoja la que le parezca más conveniente para sus intereses. Se ha dado especial realce a los principios de lealtad institucional, coordinación, cooperación, asistencia e intercambio de información mutua que, siendo de aplicación general en cualquier sector de la actividad administrativa, no obstante están llamados a desempeñar un importante papel en materia de ordenación del territorio y urbanismo, donde confluyen y están interrelacionados los más diversos intereses tanto públicos como privados. Como cierre del sistema incorpora la previsión de los convenios interadministrativos de colaboración urbanística y la figura de los consorcios como fórmulas especialmente flexibles para encauzar la colaboración en esta materia entre las distintas Administraciones públicas competentes. Finalmente se regulan los convenios urbanísticos a celebrar con los particulares.

VII

El Título 11 sobre ordenación territorial y urbanística contempla los instrumentos de ordenación del territorio y de la planificación urbanística. En lo que respecta a la ordenación del territorio se efectúan importantes modificaciones. Por un lado se suprimen como instrumentos las Directrices de Ordenación Territorial y las Normas Urbanísticas Comarcales. Por otro, se crean nuevos instrumentos como son la Estrategia Territorial de Navarra, los Planes de Ordenación Territorial y los Planes Directores de Acción Territorial. La concepción que impera en cuanto a la Estrategia Territorial de Navarra es la de constituir un instrumento de ordenación territorial amplio, en el que prima su carácter estratégico y por tanto orientativo, de previsiones dirigidas al conjunto del territorio de Navarra. Por el contrario los Planes de Ordenación Territorial tienen como ámbito una parte del territorio de Navarra, respecto del que establecen determinaciones en orden a un desarrollo coordinado y adecuado. A su vez los Planes Directores de Acción Territorial tienen por objeto la concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio derivadas de un Plan de Ordenación Territorial. En cuanto a los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal se ha mantenido esta figura, procediendo, no obstante, a aclarar algunos de sus preceptos sobre todo en orden a diferenciar de forma nítida ambas figuras de Planes y Proyectos. También se han introducido modificaciones muy importantes en lo relativo a la planificación urbanística. Se mantiene la división entre planeamiento general, el Plan General Municipal, y el planeamiento de desarrollo. No obstante se contemplan tres figuras de Plan General Municipal: el Plan Ordinario, el Plan para Municipios de población igual o inferior a tres mil habitantes, y el Plan Simplificado para Municipios de población inferior a quinientos habitantes, en orden a ofrecer mecanismos más adecuados y ágiles en razón del nivel de población de los Municipios, habida cuenta de la situación municipal existente en Navarra. No obstante, las modificaciones principales han ido dirigidas a la nueva configuración del Plan General Municipal. Por un lado, se ha introducido como una de sus partes la Estrategia y el Modelo de Ocupación del Territorio. Por otro, se ha establecido la distinción, básica en la Ley Foral, entre determinaciones de ordenación estructurante y de ordenación pormenorizada, de modo de exigir el establecimiento de las primeras en todo caso por el Plan Urbanístico Municipal, pudiendo las segundas diferirse a un planeamiento de desarrollo, que puede incluso justificada mente proceder a su modificación. También merece destacarse la nueva regulación de las determinaciones sobre vivienda y sobre los espacios dotacionales y de servicios, donde se establecen, por un lado, que el 50 por 100 de la nueva capacidad residencial se destinará a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, de las cuales la mitad será de protección oficial, y, por otro, se introducen nuevos estándares que contribuirán a una mejora de la calidad urbanística de los Municipios. Dentro del planeamiento de desarrollo del Plan General Municipal se introduce, asimismo, una nueva categoría, el Plan de Sectorización, en orden a constituir el instrumento de planeamiento pertinente para que el suelo urbanizable no sectorizado adquiera la condición de suelo urbanizable sectorizado, a fin de ser desarrollado, simultánea o posteriormente, a través de Planes Parciales. Estas dos modificaciones han obligado a una revisión completa de este Capítulo 11 respecto del texto contenido en la Ley 10/1994. Por otra parte, en lo relativo a la elaboración, aprobación y efectos de los Planes Urbanísticos se han introducido reformas destinadas a la agilización de los Planes, determinándose en caso de inactividad municipal respecto del planeamiento de desarrollo la entrada del propio promotor a fin de solventar la paralización que pudiera derivarse de dicha inactividad. Por último, se introduce la figura de las Instrucciones Técnicas de Planeamiento en razón de la necesidad de aunar criterios técnicos en su elaboración, de modo de facilitar un lenguaje urbanístico común.

VIII

El Título III es uno de los más importantes al establecer el régimen urbanístico del suelo, es decir, al definir las distintas clases de suelo y los derechos y deberes de los propietarios de cada una de esas clases. En esta materia la Ley 6/1998 marca las condiciones básicas para el ejercicio del derecho de propiedad del suelo, dejando el desarrollo de dichas condiciones al legislador foral. Se ha procedido a una agrupación de la regulación sobre el régimen de la propiedad que en la anterior legislación se encontraba dispersa en varios Títulos. El elemento central está constituido por la regulación de la clasificación del suelo, estableciendo la definición de las tres clases de suelo que vienen impuestas por la legislación básica. En primer lugar, el suelo urbano caracterizado por la existencia de una urbanización que puede ser completa o incompleta, de donde resulta la distinción entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. En segundo lugar se encuentra el suelo no urbanizable caracterizado, de acuerdo con lo establecido en la Ley 6/1998, por referirse a terrenos que reúnan una serie de valores que los hacen merecedores de una especial protección o de quedar preservados del desarrollo urbanístico. De acuerdo con la consideración del suelo como recurso natural no renovable, la presente Ley Foral concreta y especifica cuáles son los valores que permiten clasificar a unos terrenos como suelo no urbanizable, diferenciándose dentro del mismo las categorías de suelo no urbanizable de protección y suelo no urbanizable de preservación, que a su vez se subdividen en diversas subcategorías. En tercer y último lugar, se encuentra el suelo urbanizable que es, de acuerdo con la configuración como suelo residual que le otorga la Ley 6/1998, el que no tiene la condición de urbano o de no urbanizable, y en el cual cabe distinguir las categorías de suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado.

Conceptual izadas de la manera expuesta las distintas clases de suelo, a continuación se establecen los derechos y deberes correspondientes a cada una de ellas, con desarrollo de las condiciones básicas de estos derechos y deberes impuestas por la Ley 6/1998, siendo los principales aspectos concretados en esta Ley Foral la determinación del aprovechamiento urbanístico, la cesión obligatoria de un porcentaje del mismo, el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable y el régimen del suelo no urbanizable. Se mantienen las previsiones de la Ley Foral 24/1998, de 30 de diciembre de Medidas Urgentes en Materia de Aprovechamiento urbanístico, en cuanto que se fija el porcentaje de aprovechamiento urbanístico que se tiene que ceder es el 10 por 100 y, además, de suelo ya urbanizado, o lo que es lo mismo, la cesión del 10 por 100 queda libre de cargas de urbanización.

Una de las novedades más significativas de la Ley Foral es el régimen del suelo no urbanizable. La protección del suelo no urbanizable, que es un régimen de mínimos superables por el planeamiento, se ha simplificado mucho en relación con la legislación anterior. Por un lado, porque ahora sólo se distinguen dos categorías, la de protección y la de preservación, que conllevan sólo dos regímenes básicos, a diferencia de la legislación anterior que se distinguían hasta seis regímenes distintos. Por otro lado, porque no se lleva a cabo una identificación exhaustiva de las actividades y usos permitidos y autorizables en cada categoría de suelo no urbanizable, sino que se remite a lo dispuesto en la legislación sectorial o en el planeamiento respecto al suelo no urbanizable de protección, y respecto al suelo no urbanizable de preservación se limita a formular una regla general declarando permitidas a las actividades no constructivas y autorizables a las constructivas, pero dejando que reglamentariamente se pueda matizar o excepcionar la regla general. Otra novedad del régimen del suelo no urbanizable es la incorporación a la Ley Foral de las condiciones, hasta ahora reglamentarias, para autorizar viviendas unifamiliares aisladas en el suelo no urbanizable de preservación, entre las que se incluye el deber de los propietarios de adquirir el 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico de la parcela de la Administración competente.
Por último, este Título 111 recoge y desarrolla lo dispuesto en la legislación estatal sobre valoraciones y expropiaciones urbanísticas, cuya ubicación sistemática en este Título se efectúa por tratarse de una cuestión íntimamente unida a la propiedad del suelo y a su régimen urbanístico. Se ha eliminado el régimen de la venta forzosa por tratarse de un complejo instrumento del que apenas se ha hecho uso en el tiempo de vigencia de la Ley Foral 10/1994.

IX

El Título IV de la Ley Foral está dedicado a la ejecución del planeamiento. Dos ideas han sido las guías en la nueva redacción de ese Título por un lado, la agilización de los procedimientos de ejecución y, por otro, la incorporación de nuevos sistemas de actuación. Además de ello el Título tiene una nueva estructura que lo diferencia notablemente de la existente en la Ley Foral 10/1994, toda vez que se incorpora un ordenamiento completo sin el obligatorio basamento anterior en la legislación estatal, toda vez que la ejecución urbanística es materia netamente de competencia autonómica.

Así se ha procurado dar una mayor estructura sistemática a este Título, para lo cual por un lado se ha profundizado en la diferenciación entre actuaciones sistemáticas y asistemáticas, y dentro de las actuaciones sistemáticas se han precisado con mayor detalle los sistemas de actuación con una clasificación de los mismos en públicos y privados. Asimismo, se ha reglado deforma independiente las parcelaciones y reparcelaciones urbanísticas, de modo que por una parte se ha establecido un régimen regulador de las parcelaciones anteriormente inexistente y por otro se ha dado un carácter general a la reparcelación que ya constituía el denominador común de los sistemas de actuación.

Dentro de los sistemas de actuación se ha introducido la novedad del sistema del Agente Urbanizador, tal como venía instada por el Parlamento de Navarra a través de su Resolución de 11 de febrero de 1999. Este nuevo sistema de actuación se configura como un sistema más, con la pretensión de que constituya un acicate que mueva la actuación de los propietarios y asimismo sirva como fuente de activación de la urbanización de suelo.

En cuanto al suelo urbano consolidado se ha suprimido la figura de las transferencias de aprovechamiento por entender que las mismas no tienen ya cabida dentro del nuevo sistema de propiedad inmobiliaria que introduce la legislación del Estado con carácter básico.

X

El Título V se ocupa de la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo y de la disciplina urbanística, y en el mismo se mantiene con carácter general la regulación ya existente. Las novedades respecto de la Ley Foral 10/1994 se incorporan fundamentalmente en el capítulo 11 sobre la protección de la legalidad urbanística y la restauración del orden infringido. En primer lugar, se clarifican las competencias de la inspección urbanística, haciendo descansar el protagonismo en la órbita municipal y reduciendo las competencias inspectoras de la Administración de la Comunidad Foral al ámbito del suelo no urbanizable y de los intereses supramunicipales. Sentado esto, la Ley Foral admite la posibilidad de que mediante convenio se incrementen las atribuciones inspectoras del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo. A tal fin, la Ley Foral permite que reglamentaria mente se constituya por el citado Departamento un Servicio de Inspección Urbanística, a cuyo personal se le dota de la consideración de agentes de la autoridad con el objeto de mejorar la protección de la legalidad urbanística y facilitar las actuaciones restauradoras del orden infringido y las sancionadoras. Y, en tercer lugar, se han simplificado los procedimientos tendentes a la protección de la legalidad urbanística y reposición de la realidad física alterada.

XI

El Título Vi está dedicado a los instrumentos de intervención en el mercado de suelo. Dentro de este Título la principal novedad se dedica a efectuar una separación nítida entre el Patrimonio Municipal del Suelo y el Banco Foral de Suelo Público. En cuanto al primero se ha dado nueva redacción a los preceptos atinentes al mismo dado que se pretende dejar claro desde el primer momento la existencia del Patrimonio Municipal del suelo como patrimonio separado que es creado directamente por la ley para todos los municipios en los supuestos de cesión obligatoria y adquisición por expropiación o ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, frente al patrimonio que debe ser creado por los Municipios de más de cinco mil habitantes con los bienes patrimoniales que adscriban o con los bienes que adquieran para este fin. Como tal patrimonio separado debe ser objeto de una gestión en función de su finalidad, gestión que podrá ser directa o a través de otras figuras, cabiendo también la enajenación o cesión. Destaca, asimismo, la ampliación del destino de las cantidades percibidas por cesión de estos terrenos, aunque siempre vinculada a una finalidad urbanística. Por último, se incluye un control de los actos relativos a este patrimonio, a través del inventario y del registro de la gestión de estos bienes.

Se ha dado independencia al patrimonio público del suelo de la Administración de la Comunidad Foral, dándole la nueva denominación de Banco Foral de Suelo Público, conforme establece la Ley Foral 14/2000, de 29 de diciembre. Pero además del cambio de denominación se ha pretendido dar también una regulación global y homogénea para este patrimonio, dado que su constitución opera por razones, en parte, diferenciadas a las del patrimonio municipal del suelo. No obstante, se permite su gestión a través de entes instrumentales o por medio de enajenación o cesión. Asimismo, se establecen mecanismos de control de la gestión de los bienes incluidos dentro del Banco Foral de Suelo Público.

La novedad más importante de este Banco Foral de Suelo Público radica en la incorporación al mismo de la dotación supramunicipal, consistente en la cesión obligatoria y gratuita de terrenos para la construcción de viviendas de titularidad pública e integración social, que persigue la finalidad de obtener suelo para dar solución a los problemas de vivienda existentes en sectores de población especialmente necesitados de ella y que tienen grandes dificultades o no pueden participar en el mercado de vivienda para su adquisición de ahí que se trate de una cesión de terrenos y en contrapartida de unos bienes que obligatoriamente deben permanecer en mano pública para este destino tan específico.

Las otras modificaciones que se introducen en este Título se encuentran, en primer lugar, en el mayor desarrollo del derecho de superficie y, seguidamente, en la materia relativa a los derechos de tanteo y retracto donde, por un lado se pretende clarificar los distintos supuestos de constitución y, por otro, se pretende dar mayor agilidad a la posibilidad de su constitución, que se establece por Decreto Foral tanto en favor de la Administración Foral como en favor de los Ayuntamientos de Navarra, vía a la que debe sumarse la de la fijación dentro de los instrumentos de ordenación territorial o urbanística.

XII

Finalmente, se han incorporado diversas disposiciones adicionales a fin de dar cumplimiento a las previsiones de la Ley Foral. Respecto de las disposiciones transitorias, es obligado destacar la pretensión de la Ley Foral de la aplicación inmediata de sus disposiciones, a cuyo fin se ofrecen soluciones para resolver los problemas de transitoriedad. Ata¡ efecto, merece destacarse el instrumento de la homologación de los Planes Generales Municipales o figuras equivalentes de planeamiento general, a fin de que puedan ofrecer seguridad jurídica en su equivalencia con lo preceptuado en esta Ley Foral y sin que su necesaria adaptación suponga una inaplicación de la nueva regulación en el tiempo.

Por otra parte, se pospone la entrada en vigor de la Ley Foral en un período de tres meses desde su publicación a los efectos de permitir su conocimiento antes de proceder a su aplicación.

TíTULO PRELIMINAR
Objeto y finalidades de la Ley Foral

Artículo 1. Objeto de la Ley Foral.

La presente Ley Foral tiene por objeto la regulación de la actividad de ordenación del territorio, de la actividad urbanística y el régimen de utilización del suelo y de los instrumentos de intervención en el mercado del suelo, en la Comunidad Foral de Navarra.

Artículo 2. Principios generales.

1. La actividad de ordenación del territorio y urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo.

2. Las actividades administrativas en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen por finalidad el desarrollo territorial sostenible de Navarra, garantizando, en cumplimiento de los principios constitucionales, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, la utilización racional de los recursos naturales, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y la conservación, promoción y enriquecimiento del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultura¡ de Navarra, así como la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos.

3. Los principios que deben informar toda actuación pública en relación con el territorio son

a) El desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, que, en todo caso, garantice su diversidad y complementariedad y asegure el óptimo aprovechamiento del suelo en cuanto recurso natural no renovable.

b) El desarrollo sostenible y cohesionado de los municipios de Navarra en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el objetivo último de mantener y mejorar las condiciones de calidad (de vida de todos los navarros.

Artículo 3. Actividades administrativas en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

1. La actividad administrativa en materia de ordenación del territorio se ejercerá a través de los instrumentos de ordenación territorial previstos en esta Ley Foral, con el alcance que en ésta se dispone.

2. La actividad administrativa en materia de urbanismo comprende los siguientes aspectos

a) La ordenación urbanística de los Municipios a través del planeamiento .de La ejecución y la gestión del planeamiento. e La intervención en el uso del suelo y la edificación. d) La protección de la legalidad urbanística. e) La intervención en el mercado de suelo.

Artículo 4. Fines de la actuación pública con relación al territorio.

Son fines de toda actuación pública de regulación del uso y aprovechamiento de suelo o de utilización de éste

a) Defender y proteger los espacios, recursos y elementos naturales, así como las riquezas con relevancia ecológica, para impedir la alteración o degradación de sus valores naturales y paisajísticos. b) Utilizar racionalmente los espacios de valor agrícola, ganadero, forestal, u otros análogos, al igual que aquellos otros cuyo interés económico, social y ecológico así lo justifique, para propiciar su recualificación social y económica, procurando la conservación de los usos y costumbres con el medio. e) Asegurar la explotación y el aprovechamiento racionales de las riquezas y los recursos naturales, mediante fórmulas compatibles con la preservación y la mejora del medio. d) Preservar las riquezas del patrimonio histórico, cultura¡ y artístico de Navarra, considerando tanto los elementos aislados como los conjuntos urbanos, rurales o paisajísticos, promoviendo las medidas pertinentes para impedir su destrucción, deterioro, sustitución ¡legítima o transformaciones impropias, e impulsando su recuperación, rehabilitación y enriquecimiento. e) Mantener y mejorarla calidad del entorno urbano, regulando los usos del suelo, dotaciones públicas, actividades productivas, comerciales, de transporte, y similares, con el fin de promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible, en un entorno residencial diversificado, asegurando el acceso de los habitantes en condiciones de igualdad a los equipamientos y lugares de trabajo, cultura y ocio. f) Orientar las actuaciones públicas y privadas para la efectividad del derecho de todos a una vivienda digna y adecuada. g) Promover el desarrollo económico, la cohesión social y el desarrollo sostenible a través del fomento de las actividades productivas y generadores de empleo estable. h) Integrar y armonizar cuantos intereses públicos y privados, ya sean sectoriales o específicos, afecten de forma relevante al territorio.

Artículo 5. Fines de la actuación pública de carácter urbanístico.

1. Son fines de la actuación pública de carácter urbanístico

a) Subordinar los usos del suelo y de las construcciones al interés general definido en esta Ley Foral y en la ordenación territorial y urbanística. b) Vincular la utilización del suelo con la calidad del medio urbano o natural. e) Delimitar, en el marco de la legislación general, el contenido del derecho de propiedad del suelo, así como el uso y las formas de aprovechamiento de éste. d) Evitar la especulación con el suelo y la vivienda. e) Promoverla justa distribución de beneficios y cargas derivados de la actuación urbanística. f) Asegurar en todos los casos la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción territorial y urbanística y la ejecución de obras o actuaciones de los entes públicos que implique mejoras o repercusiones positivas para la propiedad privada.

2. La ordenación urbanística tiene por objeto en el marco de la ordenación del territorio

a) La organización racional y conforme al interés general de la ocupación y el uso del suelo, mediante su calificación, así como el destino y la utilización de las edificaciones, construcciones e instalaciones, incluyendo la determinación, reserva, afectación y protección del suelo destinado a equipamiento y dotaciones.

b) La fijación de las condiciones de ejecución del planeamiento y, en su caso, programación de las actividades de urbanización y edificación, así como del cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación.

c) La formulación de una política de intervención en el mercado del suelo, especialmente mediante la constitución y gestión efectiva de patrimonios públicos de suelo, así como mediante la calificación de suelo suficiente para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o que comporten un precio limitado en venta o alquiler.

d) La protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico y cultural

e) La incorporación en todos los planeamientos y actuaciones urbanísticas de objetivos de sostenibilidad que favorezcan el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales y mejorar la calidad ambiental y urbana de los municipios de Navarra.

f) La determinación, reserva, afectación y protección del suelo dotacional, entendido como aquel que debe servir de soporte a los servicios públicos y usos colectivos.

Artículo6. Actividad urbanística e iniciativa privada.

Las Administraciones públicas con competencia en materia de ordenación territorial y urbanística tienen el deber de facilitar y promover, en el ámbito de sus respectivas competencias y en las formas y con el alcance previstos en esta Ley Foral, la iniciativa privada en el desarrollo de la actividad de ordenación del territorio y urbanismo.

Artículo 7. Participación ciudadana.

1. Las Administraciones públicas procurarán que la actividad de ordenación del territorio y urbanismo se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad de la Comunidad Foral de Navarra, del presente y del futuro, promoviendo un desarrollo territorial y urbanístico sostenible, suscitando la más amplia participación ciudadana y garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.

2. En todo caso, cualquiera de los instrumentos de ordenación del territorio o urbanísticos contemplados en esta Ley Foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.

Artículo 8. Acceso a la información territorial y urbanística.

1. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información territorial y urbanística que esté en poder de las Administraciones públicas competentes, sin obligación de acreditar un interés determinado.

Se reconocerá prioridad en el acceso a la información territorial y urbanística a los propietarios y demás afectados por cada actuación urbanística, así como a las entidades representativas de los intereses afectados por las mismas.

2. Las Administraciones públicas podrán denegar la información territorial y urbanística en los siguientes casos

a) Cuando afecte a los expedientes en los que la legislación básica estatal no reconoce el derecho de acceso a archivos y registros.

b) Cuando se refiera a datos amparados por el secreto de la propiedad intelectual o afecten a la confidencialidad de datos y de expedientes personales.

e) Cuando afecte a documentos o datos inconclusos, sea manifiestamente abusiva o esté formulada de forma tan general que sea imposible determinar el objeto de lo solicitado.

3. Las solicitudes de información territorial y urbanística deberán ser resueltas en el plazo máximo de dos meses, salvo que la Ordenanza reguladora de la cédula urbanística establezca uno menor.

4. Serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, las resoluciones que denieguen total o parcialmente la información solicitada.

5. Estas resoluciones agotan la vía administrativa.

Artículo 9. Acción pública.

1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la observancia de la legislación y el planeamiento reguladores de la actividad territorial y urbanística.

2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ¡legales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

TÍTULO 1
Competencias de las Administraciones públicas

CAPíTULO 1
Competencias en materia de Ordenación del Territorio
y Urbanismo

Artículo 10. Competencias de la Administración de la

Comunidad Foral de Navarra.

1. La función pública de ordenación del territorio, y en particular la formulación, aprobación y ejecución de los instrumentos de ordenación del territorio, corresponde a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, sin perjuicio de la participación y colaboración de otras Administraciones públicas y de los ciudadanos.

2. En materia urbanística corresponden a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra las siguientes competencias:

a) La dirección e impulso de la actividad urbanística.

b) La coordinación y el control de la legalidad del planeamiento urbanístico, especialmente mediante la aprobación definitiva de los Planes Generales Municipales.

e) La formulación de los Planes urbanísticos de conjunto y la aprobación definitiva de Planes Parciales y de Planes Especiales de desarrollo que afecten a varios
jurídicas descentralizadas para la gestión de las actividades urbanísticas, con carácter general o sólo para determinadas actuaciones.

2. Los Municipios también podrán establecerlas formas de colaboración con otras Administraciones públicas que resulten más convenientes para el ejercicio de sus competencias urbanísticas.

CAPíTULO III
Relaciones interadmininistrativas

Artículo 17. Principios generales.

Las relaciones entre las Administraciones públicas de Navarra en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo deberán basarse en los principios de lealtad institucional, de coordinación, de asistencia y de intercambio de información mutua con respeto a los ámbitos competenciales respectivos.

Artículo 18. Coordinación de competencias.

1. Las competencias de ordenación del territorio y las urbanísticas se ejercerán en coordinación con las atribuidas para la gestión de otros intereses públicos en cuyo desarrollo se requiera ordenar, transformar, conservar o controlar el uso del suelo, correspondiendo a los instrumentos de ordenación del territorio y al planeamiento urbanístico permitir y facilitar la ejecución de tales actuaciones.

2. A tal efecto, la Administración de la Comunidad Foral establecerá una red de oficinas de apoyo técnico a las entidades locales en materia de medio ambiente, urbanismo y vivienda que posibilite el ejercicio efectivo y pleno de las competencias locales en la materia.

Artículo 19. Deberes de cooperación y de intercambio de información.

1. Las Administraciones públicas de Navarra con competencias de ordenación del territorio y urbanísticas se prestarán la cooperación y asistencia activa que pudieran precisar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

2. Sin perjuicio de las potestades para recabar información y de los deberes de prestar información establecidos en la legislación de régimen de las Administraciones públicas y en la legislación de régimen local, se establecen los siguientes deberes de intercambio de información en materia de ordenación del territorio y urbanismo:

a) La Administración de la Comunidad Foral notificará sus acuerdos a las demás Administraciones públicas afectadas en el plazo de diez días desde su adopción.

b) Los Municipios remitirán al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda un ejemplar de cuantos instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos aprueben definitivamente, conforme se determine reglamentariamente.

c) Los Municipios colaborarán con la Administración de la Comunidad Foral para el cumplimiento de las obligaciones sobre publicidad del planeamiento establecidas en el artículo 81.3 de esta Ley Foral y aportarán a su requerimiento los datos e informaciones necesarias. Asimismo, la Administración de la Comunidad Foral facilitará a los Municipios cuantas informaciones haya podido recabar en cumplimiento de las citadas obligaciones.

Artículo 20. Cooperación y asistencia económica, técnica y administrativa.

1. La cooperación y asistencia económica, técnica y administrativa en materia urbanística entre las Administraciones públicas de Navarra se desarrollará con carácter voluntario, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los convenios de colaboración que suscriban o la constitución de consorcios.

2. La Administración de la Comunidad Foral de Navarra prestará asistencia técnica y económica a la actividad urbanística de los Municipios, particularmente para la redacción de instrumentos de ordenación urbanística, la inspección y la protección de la legalidad urbanística y, en general, para el asesoramiento urbanístico.

3. La colaboración y asistencia de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra será objeto de especial consideración cuando se trate de entidades locales que se encuentren en alguna de las circunstancias objetivas siguientes

a) Los Municipios que, por el emplazamiento o forma de asentamiento de su población experimenten una mayor dificultad en su actividad urbanística.

b) Los Municipios que tengan reconocidos valores ambientales o histórico-artísticos.

c) Los Municipios de menos de 2.000 habitantes.

d) Mancomunidades y cualquier forma de asociación de Municipios que tengan como una de sus finalidades la gestión de competencias en materia urbanística.

e) Los Municipios declarados como turísticos en la normativa foral correspondiente.