I
La Ley 1/2023, de 20 de febrero, de Cooperación para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, establece la regulación del régimen jurídico de la política española de cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global. Entre otros aspectos, la ley establece que las subvenciones y ayudas de cooperación internacional para el desarrollo se regirán por su normativa específica, aprobada reglamentariamente que, además de asegurar la eficacia y simplificación de trámites, abordará la necesaria adaptación de los procesos administrativos de la cooperación en esta materia a sus especificidades y tendrá carácter de normativa básica cuando desarrolle o complemente las normas de esta naturaleza de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
La Ley 1/2023, de 20 de febrero, modifica, además, la disposición adicional decimoctava de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, para ampliar el ámbito de materias potencialmente sujetas a regulación específica en las subvenciones y ayudas que son desarrollo de la política exterior del Gobierno.
En respuesta a los mandatos contenidos en la Ley 1/2023, de 20 de febrero, se aprobó el Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global. Esta norma nace con una clara vocación de simplificación y reducción de cargas administrativas, así como de mejora de la comprensión de la normativa de subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo sostenible. Asimismo, la consideración de normativa básica y la extensión del ámbito de aplicación a las distintas Administraciones públicas, recogidas en las disposiciones final segunda y tercera del mencionado real decreto, buscan la armonización de los procedimientos de subvenciones que se lleven a cabo en materia de cooperación, favoreciendo la seguridad jurídica.
Entre otros aspectos, el Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, establecía, en su artículo 26:
«1. Serán subvencionables todos los gastos directamente relacionados con el objeto de la subvención o ayuda, cuando se lleven a cabo en el plazo de ejecución establecido en la resolución de concesión, sin perjuicio de lo dispuesto en este apartado para los gastos que se realicen con anterioridad o posterioridad al periodo de ejecución y sin que en ningún caso su coste sea superior al valor del mercado.
Los créditos que financien las actuaciones de cooperación para el desarrollo sostenible destinados a su percepción por los beneficiarios del presente real decreto, teniendo en cuenta que por la naturaleza de las ayudas no pueden suponer la obtención de beneficios materiales por ellos o la adquisición de inversiones de su titularidad, serán considerados, en términos presupuestarios, como gasto corriente y se financiarán con transferencias corrientes.
[…]».
A pesar del corto periodo de vigencia de la norma, se han planteado algunas dudas interpretativas respecto al cumplimiento de la normativa presupuestaria en materia de clasificación del gasto y, más concretamente, en cuanto a la posibilidad de realizar gastos de inversión en el ámbito de las subvenciones de concesión directa, donde en algunos casos se produce la adquisición de inversiones de titularidad del beneficiario. La modificación que ahora se plantea persigue disipar cualquier duda al respecto, limitando explícitamente la regulación del segundo párrafo del artículo 26.1 a las subvenciones del título III, esto es, a las subvenciones de concurrencia competitiva, donde se justifica la existencia de algunas especialidades derivadas de las específicas características de la cooperación para el desarrollo sostenible.
La nueva redacción recoge, asimismo, una referencia al artículo 91.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que dispone la posibilidad de que las bases reguladoras o la resolución de concesión contengan previsiones específicas sobre la posible compensación de unos conceptos presupuestarios por otros y, añade que, «con carácter general, atendiendo a las especiales características de la cooperación para el desarrollo sostenible y en el caso de necesidades sobrevenidas en la ejecución debidamente apreciadas por el órgano concedente, pueda resultar adecuada una justificación de gastos que varíe la distribución presupuestaria inicial en no más de un 25 %».
En definitiva, este especial tratamiento de estas subvenciones y ayudas con respecto al régimen general está plenamente justificado a la luz de las particulares características las mismas, a saber; (1) el hecho de que el beneficiario de la subvención no adquiere las inversiones finales en las que pueda materializarse la acción de cooperación (de hecho, así queda reflejado en el artículo 52 del propio Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, que regula la vinculación y transferencia final de los bienes adquiridos) y, (2) son subvenciones y ayudas otorgadas por una gran multitud de administraciones y actores, que la Ley 1/2023, de 20 de febrero, define como un «sistema», en beneficio de actores igualmente diversos pero muchas veces coincidentes y, de hecho, con bastante frecuencia estas ayudas financian distintas actividades o componentes de los mismos proyectos de forma concurrente.
Lograr una mayor homogeneidad en la gestión de este tipo de ayudas resulta de especial interés en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible, pues la ejecución de estas subvenciones en terceros países basa su eficacia en la aplicación de principios como el de armonización, según el cual es necesario coordinar las acciones de diferentes actores para aumentar la eficiencia y el impacto de la ayuda al desarrollo, alineando las políticas y los recursos en torno a objetivos comunes y a las estrategias de los propios países receptores, tal y como se recoge en la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda (2005).
Así, la modificación propuesta pretende disipar cualquier duda en la aplicación del párrafo segundo del artículo 26.1 del real decreto, que debe aplicarse exclusivamente a las subvenciones del título III, donde concurren las circunstancias anteriores con mayor claridad, así como precisar claramente en qué consiste la especialidad recogida en el Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, respecto a la normativa presupuestaria general en materia de clasificación del gasto.
II
Este real decreto cumple con los principios de buena regulación a que se refiere el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De esta manera, cumple los principios de necesidad y eficacia, mediante la mejora de la definición de los conceptos regulatorios de las subvenciones y ayudas en el marco de la cooperación para el desarrollo sostenible, garantizando una comprensión armonizada del precepto. Asimismo, cumple con el principio de seguridad jurídica, con la aprobación de un marco normativo mejorado, coherente con el ordenamiento jurídico y estable, mediante el que se garantiza la máxima claridad y certidumbre, tanto a nivel nacional como de la Unión Europea, que adapta la regulación de las subvenciones y ayudas en materia de cooperación para el desarrollo sostenible a las especificidades de los contextos de cooperación y mejora la compresión de la norma, favoreciendo una aplicación más homogénea.
Además, en el proceso de elaboración de la norma se ha respetado el principio de transparencia, al haberse sometido a los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información públicas, previstos en el artículo 26, incisos 2 y 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para posibilitar a los potenciales destinatarios su participación activa en el mismo.
Es conforme, además, con el principio de proporcionalidad, en la medida en que contiene la regulación imprescindible para garantizar el correcto desarrollo normativo de la Ley 1/2023, de 20 de febrero, tras comprobar que no hay otras opciones normativas que permitan realizar la aclaración que se realiza mediante la aprobación de este real decreto.
Por último, en relación con el principio de eficiencia, esta norma se elabora bajo la premisa de reducción de las cargas administrativas, tanto para las Administraciones públicas como para el administrado, no suponiendo la imposición de nuevas obligaciones o cargas administrativas, sino eliminando, en la medida de lo posible, la excesiva burocracia y planteando alternativas que permitan racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.
III
Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.3.ª de la Constitución Española, que establece la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales. Asimismo, el contenido de este real decreto está fundamentado en la competencia del Estado del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que establece la competencia exclusiva del Estado para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, lo que incluye el régimen de subvenciones y ayudas en materia de cooperación para el desarrollo sostenible, al objeto de dotar de una mayor eficacia a las actuaciones de cooperación para el desarrollo sostenible.
En su virtud, a propuesta conjunta del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y del Ministro de Hacienda, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de abril de 2026,
DISPONGO:
Artículo único. Modificación del Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global.
El apartado 1 del artículo 26 del Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global, queda redactado en los términos siguientes:
«1. Serán subvencionables todos los gastos directamente relacionados con el objeto de la subvención o ayuda, cuando se lleven a cabo en el plazo de ejecución establecido en la resolución de concesión, sin perjuicio de lo dispuesto en este apartado para los gastos que se realicen con anterioridad o posterioridad al periodo de ejecución y sin que en ningún caso su coste sea superior al valor del mercado.
Los créditos que financien las actuaciones de cooperación para el desarrollo sostenible en las subvenciones del título III destinados a su percepción por los beneficiarios del presente real decreto, seguirán la normativa presupuestaria en materia de clasificación del gasto, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 91.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y de que con carácter general, atendiendo a las especiales características de la cooperación para el desarrollo sostenible y en el caso de necesidades sobrevenidas en la ejecución debidamente apreciadas por el órgano concedente, pueda resultar adecuada una justificación de gastos que varíe la distribución presupuestaria en no más de un 25 %.
Asimismo, se consideran subvencionables aquellos gastos en los que se incurra con anterioridad al período de ejecución, tales como gastos de identificación y formulación, siempre que se encuentren expresamente previstos en las bases reguladoras de la subvención o en la convocatoria, con los límites y requisitos establecidos en ella.
También serán subvencionables los gastos que con carácter excepcional se realicen con posterioridad al período de ejecución, correspondientes exclusivamente a las actividades de justificación o cierre que vengan expresamente indicados en las bases reguladoras de la subvención o en la convocatoria, lo que incluye los costes indirectos y de personal en sede y los costes de evaluación o auditoría.
En las subvenciones y ayudas concedidas para la financiación de intervenciones de acción humanitaria, dada la naturaleza de las actuaciones que son objeto, serán también financiables las existencias previamente adquiridas y almacenadas por la entidad subvencionada, puestas a disposición de la actividad, siempre que las mismas cumplan con los criterios de calidad exigidos por el órgano competente en el acto de concesión de la subvención o ayuda. Los gastos de personal de las estructuras internacionales de las entidades beneficiarias podrán imputarse en estos supuestos, siempre que se autorice expresamente. Las condiciones de elegibilidad de estos gastos subvencionables y su justificación vendrán determinadas en las bases reguladoras de la subvención o ayuda.
Además, tendrán la consideración de gasto subvencionable las indemnizaciones por finalización de contrato del personal contratado en el marco de las intervenciones subvencionadas, siempre y cuando la indemnización o liquidación se corresponda con la cuantía establecida legalmente o en el contrato y se trate de intervenciones de continuidad, no siendo subvencionables los costes de indemnización a personal estructural de la entidad, con independencia de su adscripción temporal a un proyecto o intervención.
Los impuestos serán subvencionables cuando no sean recuperables. En el caso de los impuestos indirectos, se considerarán subvencionables cuando, aun siendo susceptibles de recuperación o compensación se haya previsto expresamente en las bases reguladoras ante la imposibilidad de recuperación durante el periodo de ejecución y justificación de la intervención. En ningún caso se considerarán gastos subvencionables los impuestos personales sobre la renta.»
Disposición transitoria única. Régimen transitorio.
La redacción dada al apartado primero del artículo 26 por este real decreto será de aplicación a todos los procedimientos iniciados a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 188/2025, de 11 de marzo, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación para el desarrollo sostenible y la solidaridad global.
Disposición final primera. Habilitación normativa.
Se faculta a persona titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, en el ámbito de sus competencias, para dictar las disposiciones necesarias en desarrollo del presente real decreto. Asimismo, los órganos superiores y directivos dependientes de ese Departamento ministerial podrán dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las resoluciones que sean precisas para garantizar la correcta aplicación de esta norma.
Disposición final segunda. Entrada en vigor.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado el 15 de abril de 2026.
FELIPE R.
El Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes,
FÉLIX BOLAÑOS GARCÍA