La nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

María Encarnación Mayán Santos. Opositora a Judicatura.

La vigente Ley del Tribunal Constitucional (Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, en adelante LOTC) está siendo objeto de una profunda reforma mediante un Proyecto de Ley Orgánica presentado por el Gobierno, que se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 25 de noviembre del 2005 (serie A, nº 60-1, Proyecto de Ley Orgánica 121/000060). Con dicha reforma, según su exposición de motivos, se pretende reordenar las funciones del Tribunal Constitucional para que pueda cumplir adecuadamente su misión constitucional.

Tras 25 años de actividad, el Tribunal Constitucional se encuentra al borde del colapso por la gran cantidad de recursos de amparo acumulados; se estiman unos 8.0000 pendientes de admisión. Esta situación ha provocado que la mayor actividad del Tribunal Constitucional sean dichos recursos, que ocupan casi todos sus medios materiales y personales, obstaculizando el desarrollo de otras competencias. Con esta reforma se intenta buscar una solución a este problema mediante una nueva regulación en la admisión del recurso de amparo. Pero no es este el único objetivo de este Proyecto de Ley Orgánica, que aborda por primera vez de una forma conjunta las dificultades del funcionamiento del Tribunal Constitucional.

Reformas anteriores en la LOTC

– Mediante Ley Orgánica 8/1984, de 26 de diciembre se deroga el articulo 45 sobre el recurso de amparo constitucional contra las violaciones del Derecho a la Objeción de Conciencia
– La Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio, suprime el recurso previo de inconstitucionalidad del art 79 (deroga Capítulo II del Título VI)
– La Ley Orgánica 6/1988, de 9 de junio, modifica el articulo 50 relativo al recurso de amparo y el articulo 86 sobre la forma de las resoluciones en los procesos constitucionales.
– La Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, crea un nuevo procedimiento para los conflictos en defensa de la autonomía local (regulado en los artículos 75 bis a 75 quinquies)
– Y por ultimo, la Ley Orgánica 1/2000, de 7 de enero, que amplia el plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad en 6 meses mas en el supuesto de que intervenga una Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.

Principales Novedades

? Se establece una nueva regulación de la admisión del Recurso de Amparo
? Cambios en la tramitación de los Recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, permitiendo la intervención de las partes en la misma.
? Introducción de una vista o, en caso, deliberación y votación en los supuestos de los conflictos de competencia planteados ante el Tribunal.
? Amplían del objeto del incidente de nulidad de actuaciones, regulado en el articulo 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
? Disposiciones comunes sobre procedimiento
? Cambios en la organización interna del Tribunal Constitucional

El Anteproyecto

El texto inicial del anteproyecto fue objeto de duras criticas por la mayoría conservadora del Consejo General del Poder judicial (informe del CGPJ de 13 de octubre del 2005, con votos particulares de siete de sus miembros), debido a que extendía la inviolabilidad de los magistrados del Alto Tribunal a los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones, no pudiendo ser perseguidos en ninguna forma ni ante ninguna jurisdicción. En el nuevo texto, se ha modificado este punto de tal manera que no podrán ser perseguidos ?por las opiniones expresadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones? (despareciendo la formula de ?en ninguna forma ni ante ninguna jurisdicción?).

Nueva regulación de la admisión del Recurso de Amparo

En la nueva regulación, el recurso de amparo debe ser objeto de una decisión de admisión a tramite, debiendo el recurrente alegar y acreditar que el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional (nueva redacción del art 50 LOTC). Hasta ahora, simplemente se debía comprobar que no concurrían las causas tasadas de inadmision, pasándose en este nuevo sistema a la determinación de la existencia de una relevancia constitucional. La ?especial trascendencia constitucional? se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación y alcance de los derechos fundamentales. Los Secretarios Judiciales del Tribunal Constitucional, examinaran si el recurso cumple los requisitos formales, concediendo un plazo de 10 días para las posibles subsanaciones. El Conocimiento de estos recursos ya no corresponde en exclusiva a las Salas, sino que también se extiende a las Secciones, dándoles mayores competencias (art 48 ). Si en su admisión a tramite no alcanza la unanimidad, la sección trasladara la decisión a la Sala respectiva, que resolverá mediante providencia. Estas providencias de inadmision, tanto de las Salas como de las Secciones, se limitaran a especificar el requisito incumplido.

Para poder acceder al recurso de amparo, se debe agotar la vía judicial ordinaria, ya no solo los recursos, sino todos los ?medios de impugnación?, lo que incluye los recursos extraordinarios. El afectado debe denunciar formalmente en el proceso la vulneración del derecho constitucional, posibilitando su resolución por el orden judicial ordinario mediante el incidente de nulidad de las actuaciones. Se amplia el objeto en el articulo 49.1, que abarcará también las omisiones de las autoridades que puedan implicar violaciones de Derechos Fundamentarles y Libertades Publicas (antes solo contra las disposiciones, actos jurídicos o simples vías de hecho).

La interposición del amparo por si misma no suspende los efectos del acto o sentencia impugnados, pero podrá ser acodada por la Sala cuando la ejecución del acto o sentencia produzca un perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder al amparo su finalidad, siempre y cuando la suspensión no ocasione una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona.

Como medida de garantía, durante la tramitación del recurso se dota a las Salas de potestad para adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para evitar que el recurso de amparo pudiese perder su finalidad. La Sala podrá condicionar la suspensión de la ejecución y la adopción de las medidas cautelares a la satisfacción por el interesado de la oportuna fianza suficiente para responder de los daños y perjuicios que pudieren originarse. Su fijación y determinación podrá delegarse en el órgano jurisdiccional de instancia. En los supuestos de urgencia excepcional, la adopción de la suspensión y de las medidas cautelares y provisionales podrá efectuarse en la resolución de la admisión a tramite.

Por ultimo, se modifica el tramite de la ?auto cuestión? o cuestión interna de constitucionalidad, de tal forma que en el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la Sala o, en su caso, la sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades publicas, se elevará la cuestión al Pleno con suspensión del Plazo para dictar sentencia. Tras la resolución de constitucionalidad del Pleno se prosigue con el recurso de amparo ante la Sala o la sección que lo estuviese conociendo con anterioridad.

Cuestiones de inconstitucionalidad

En la nueva regulación de la cuestión de inconstitucionalidad se permite a las partes del proceso que intervengan en el procedimiento ante el Tribunal Constitucional dentro de los 15 días siguientes a su publicación en el ?boletín Oficial del Estado?, para que formulen sus alegaciones en el plazo de otros 15 días. Tras las alegaciones se establece como novedad la posibilidad de celebrar una vista publica cuando el Tribunal así lo considere necesario. La sentencia que ponga fin al misma deberá dictarse en un plazo de 10 días desde el día señalado para la vista o la deliberación, salvo que se estime necesario un plazo mas amplio (que no podrá exceder de 30 días).

En cuanto a los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad, se regula la posibilidad de retrasar los efectos de la nulidad, motivadamente y para preservar los valores e intereses que la Constitución, por un plazo que en ningún caso será superior a tres años. Con ello se busca facilitar el trabajo del legislador para que con posterioridad sustituya dichos preceptos declarados inconstitucionales. Con esta misma finalidad, cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad por insuficiencia normativa se podrá conceder un plazo al legislador para que actué en consecuencia, procediendo del Tribunal Constitucional a subsanar dicha insuficiencia si el legislador no cumple con este mandato.

De los conflictos

Respecto de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre si, tanto positivos como negativos, la novedad es la introducción de la posibilidad de celebrar una vista por el tribunal tras haber recibido las informaciones, aclaraciones o precisiones, debiendo dictarse sentencia dentro de los 10 días desde el día señalado para la vista o deliberación, salvo que el tribunal estime necesario un plazo mas amplio, que nunca podrá exceder de 30 días. Estas mismas previsiones se recogen en los conflictos planteados entre los órganos constitucionales del Estado, estableciendo un plazo de 1 mes para plantear el conflicto por el órgano que estime indebidamente asumidas sus atribuciones, tras haber transcurrido anteriormente un mes sin que el órgano al que se dirige la notificación no rectifique su postura de asunción de una competencia determinada. Y las mismas posibilidades de celebrar la vista o, en su caso, la deliberación y votación, se aplicaran a los conflictos en defensa de la autonomía local.

Reforma del incidente de nulidad de actuaciones, regulado en el articulo 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

En la disposición final primera del Proyecto de Ley que reforma la LOTC, se reforma el articulo 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Para aliviar la carga de trabajo del Tribunal Constitucional, se amplían las facultades de la jurisdicción ordinaria para la tutela de los derechos fundamentales, hasta tal intensidad que en su exposición de motivos se recoge la aspiración de otorgar a los tribunales ordinarios ?el papel de primeros garantes de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico?. Para ello, se amplia el objeto del incidente de nulidad de actuaciones a cualquier vulneración de un derecho fundamental de los referidos en el articulo 53.2 de la Constitución (antes solo se podía interponer ante defectos de forma que causaren indefensión o por incongruencia del fallo).

Disposiciones Comunes sobre procedimiento

Respecto de las disposiciones legales aplicables a los procedimientos planteados antes el Tribunal Constitucional, se recoge de manera expresa el carácter supletorio en materia de abstención y reacusación de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985 y de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, aunque en ningún caso se admitirán abstenciones y recusaciones que impidan el ejercicio de la jurisdicción del Tribunal o la perturben gravemente. Como disposición común, los escritos de iniciación del proceso se podrán presentar en la sede del Tribunal dentro del plazo establecido, pudiendo interponerse los recursos de amparo hasta las 15 horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo de interposición. Estos recursos de amparo se pueden presentar, además, en la oficina o registro central de los tribunales civiles de cualquier localidad, posibilitando el empleo de medios técnicos, electrónicos, informáticos o telemáticos. Tanto el Pleno como las Salas podrán acordar la celebración de un vista oral cuando lo consideren necesario.

Se intenta dar mayor publicidad a los asuntos, pudiendo publicarse no solo las sentencias y declaraciones, sino también los autos en el ?Boletín Oficial del Estado?, y a través de otros medios, pudiendo adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos reconocidos en el articulo 18.4 de la Constitución. Los votos particulares tendrán la misma publicidad que la resolución a la que se refieran.

El Tribunal podrá disponer quién ha de ejecutar y resolver las incidencias de sus decisiones, pudiendo ahora también declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con la ocasión de la ejecución de estas.

Finalmente, como disposición común se amplían la cuantía de la sanción impuesta a quien formule recursos de inconstitucionalidad o de amparo con temeridad o abuso de derecho, que pasaran a ser entre 600 y 3.000 euros (antes de 5.000 a 100.000 pesetas)

Organización del Tribunal Constitucional

En el articulo 4 de la LOTC se consagra la supremacía del Tribunal Constitucional. Sus resoluciones agotaran la vía jurisdiccional interna, y ninguna otra jurisdicción del Estado puede enjuiciarlas a ningún efecto. El propio Tribunal Constitucional delimitará el ámbito de su jurisdicción y adoptara cuantas medidas sean necesarias para preservarla, pudiendo anular de oficio los actos y resoluciones que lo contravengan, previa audiencia del Fiscal General del Estado y del órgano autor del acto o resolución. De estas anulaciones en defensa de la jurisdicción conocerá el Pleno.

Se organiza internamente en Pleno, Salas y Secciones. En primer lugar, las propuestas de admisión o inadmision de su competencia se atribuyen al Pleno. En caso de la admisión de su competencia, el Pleno podrá otorgar a la Sala que corresponda el conocimiento del asunto de que se trate, en los términos previstos en la LOTC. Como ya ha sido mencionado respecto de la tramitación del recurso de amparo, las Secciones pueden entrar a resolver aquellos asuntos de amparo que la Sala correspondiente les delegue. Estas nuevas posibilidades de deferir las competencias del Pleno a la Sala, hacen necesario una nueva regulación de la atribución de las competencias del Tribunal en la tramitación de los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, que se regulan en el articulo 10 de la LOTC.

? así, el Tribunal en Pleno conoce de los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y demás disposiciones con valor de ley, excepto los de mera aplicación de la doctrina, cuyo conocimiento podrá atribuirse a las Salas en el tramite de admisión. Al atribuir a la Sala el conocimiento del recursos, el Pleno deberá señalar la doctrina constitucional de aplicación.
? también conocerá el Pleno de las cuestiones de inconstitucionalidad que reserve para si, las demás deberán deferirse a las Salas según un turno objetivo.
? En los supuesto de conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre si, en los conflictos en defensa de la autonomía local, y en las impugnaciones del art 161.2 de la Constitución, en el tramite de admisión la decisión de fondo podrá atribuirse a la Sala que corresponda según un turno objetivo, lo que se comunicara a las partes.
? El tribunal en Pleno, en el ejercicio de su autonomía como órgano constitucional, elabora su presupuesto, que se integra como una sección independiente dentro de los Presupuestos Generales del Estado.

Respecto de los miembros del Tribunal, en primer lugar, se amplían las facultades de su Presidente para nombrar a los letrados y convocar los concursos para cubrir las plazas de funcionarios y los puestos de personal de trabajo. En segundo lugar, respecto de los magistrados que lo componen, se mejora su estatuto y se amplían las garantías de imparcialidad, independencia e inamovilidad. Con carácter previo a que sean propuestos los Magistrados por el Gobierno y el Consejo General del Poder Judicial, se debe poner en conocimiento del Congreso sus nombres para que comparezcan ante la Comisión de la Cámara correspondiente. Se amplia el régimen de incompatibilidades de los magistrados, de tal manera que no podrán actuar como abogados ante el Tribunal Constitucional quienes hubieran sido sus magistrados. Tampoco podrán pertenecer a pertenecer a partidos políticos, ni desempeñar funciones directivas en asociaciones, fundaciones y colegios profesionales y toda clase de empleo al servicio de los mismos. Como garantía de su inamovilidad, no podrán ser perseguidos por las opiniones expresadas y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. Respecto de su jubilación, les será de aplicación el sistema de pensiones establecido en los artículos 3.1 c) y 51 del Texto Refundido de Clases Pasivas del Estado (Real Decreto 670/1987 de 30 de abril), y quienes habiendo sido Magistrados del Tribunal Constitucional alcancen la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos tendrán derecho a una pensión vitalicia según los dispuesto en las Leyes de los Presupuestos Generales del Estado de 1981 y de 1992 (art 10.5. reglas 3ª y 5ª Ley 74/1980, y disposición adicional 12 Ley 31/1991)

Los funcionarios al servicio del Tribunal Constitucional que sufren mayores cambios son los Letrados, para los que establece su régimen de selección e incompatibilidades, y el Secretario General, que ve ampliadas sus facultades. Se adscribirá a su servicio el personal de la Administración de Justicia y demás funcionario en las condiciones que fije su Reglamento (Acuerdo de 5 de julio de 1990, del Pleno del Tribunal Constitucional, por el que se aprueba el Reglamento de organización y personal del Tribunal Constitucional). Pero también podrá contratar personal en régimen laboral para el desempeño de puestos que no impliquen participación directa ni indirecta en el ejercicio de las atribuciones del Tribunal Constitucional, y cuyas funciones sean de auxilio o apoyo administrativo, debiendo realizarse su contratación mediante procesos de selección en base a los principios de igualdad, merito y capacidad.

Disposición Derogatoria

Deroga los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional:
? El articulo 25.2 que recoge el actual sistema de jubilación de sus magistrados.
? Disposición adicional segunda, respecto a la elaboración de su presupuesto
? Sus disposiciones transitorias

La necesidad de la reforma

Extractos del discurso de la Excma. Sra. María Emilia Casas Baamonde, Presidenta del Tribunal Constitucional, en Hotel Villamagna el 21 de febrero de 2006, Foro Europa Press. (?EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL INICIA UNA NUEVA ETAPA?)
(texto completo en http://www.tribunalconstitucional.es/EVENTOS/Nota_2006_3.htm).

??.en el año 2005 hemos conmemorado los veinticinco años de historia de este Tribunal. Hemos hecho, por tanto, memoria de su vida, que es también, inseparablemente, la de la Constitución y la de la democracia, con un balance, sin duda, positivo acerca del trabajo de la institución : nuestro Tribunal ocupa un espacio insustituible en nuestra estructura constitucional y contribuye a dotar de estabilidad y equilibrio a la vida jurídica y política española?. ?Pero si, como he dicho, la memoria y el balance no se agota en la satisfacción, puede y debe procurar todavía otro servicio: el de hacer cuentas con lo que se ha hecho para empezar a construir lo que aún queda por hacer. Ese balance ha puesto de relieve una serie de disfunciones generadas en el funcionamiento y trabajo del Tribunal, algunas de las cuales han redundado negativamente en el correcto desempeño de su función??. ?Ciertamente el legislador del 79 no podía prever el funcionamiento operativo de un órgano no sólo nuevo en cuanto creado por la Constitución, sino además virtualmente inédito en la historia de nuestro constitucionalismo, ni contar con las sucesivas ampliaciones del ámbito de la jurisdicción constitucional (conflictos en defensa de la autonomía local, pero señaladamente en el ámbito de la jurisdicción de amparo), ni imaginar siquiera el extraordinario aumento de la demanda de justicia constitucional que iba a producirse, sobre todo, de nuevo, en materia de amparo; incremento imparable de la demanda que, analizado desde otro ángulo, es un fiel reflejo de la alta valoración y confianza que los ciudadanos depositan en el Tribunal Constitucional?. ??esas disfunciones sólo podrán ser corregidas por la acción del legislador. La racionalización de su carga de trabajo y la mayor agilidad y el acortamiento de los plazos de respuesta en los procesos de que conoce, mediante la disminución del número de asuntos pendientes de admisión (cuya acumulación, señaladamente en amparo, ha crecido a los largo de los años) y del tiempo medio de espera en el dictado de la Sentencia o resolución definitiva son objetivos irrenunciables, cuya consecución dependerá de reformas legales. La necesidad de evitar que el recurso de amparo sea una tercera instancia y el elevado número de decisiones de inadmisión, basadas mayoritariamente en la falta de contenido constitucional de las demandas de amparo es también un objetivo que debemos alcanzar?. ?Vengo diciendo que no es razonable el esfuerzo y el tiempo que el Tribunal dedica a la inadmisión de los recursos de amparo, aunque esa inadmisión también sea una forma de prestación de tutela judicial, como ha sostenido el Presidente CRUZ VILLALÓN. Pero ese tiempo y esfuerzo, excesivo en la distribución de la carga de trabajo del Tribunal, el Tribunal lo resta a los asuntos de que se va a ocupar, de forma que, de aceptarse que constituye una forma de prestación de tutela judicial al confirmarse la prestada por la jurisdicción ordinaria, será legítimo cuestionarse, cuando menos, que esa tutela judicial así prestada sea efectiva, como quiere el art. 24.1 CE? ?Respecto de los recursos de amparo, la tasa o porcentaje de inadmisión es muy elevada (superior todos los años al 95%), siendo su causa más frecuente la falta de contenido constitucional de la demanda (en torno al 70% de los casos inadmitidos)? si a la desestimación se suma previamente la inadmisión, hemos de concluir ?con toda la cautela que precisa el manejo da datos de ejercicios anuales diferentes- en que el Tribunal estima anualmente en torno al 2,5% de los recursos de amparo que recibe, lo que confirma la eficacia de la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas prestada por la jurisdicción ordinaria?. ?Los Tribunales Constitucionales deben, pues, operar como órganos de garantía del sistema; más precisamente, como solución última frente a problemas que están vedados al juicio de los Tribunales ordinarios, o por razón de algún fallo en los mecanismos de tutela judicial, no han podido repararse en su sede primera y propia, pues, como ya he tenido ocasión de señalar, ello no puede significar la desaparición del control constitucional sobre la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas por lo órganos judiciales. Lo anterior permite afirmar que los recursos de amparo deben ser concebidos cabalmente como un remedio in extremis o verdaderamente último, al que sólo se acude tras agotar todos los remedios judiciales y al que se llega con plena conciencia de que la acusación deducida ante el Tribunal (la infracción de la Constitución, la lesión del derecho subjetivo fundamental o ambas cosas) tiene la suficiente relevancia, por negadora de la funcionalidad del sistema, lo que debe hacer obligado argumentarla con la mayor exhaustividad y exigencia?. ?? en cierta manera a través de estos puntos he tratado de resumir la preocupante situación en que se halla el Tribunal y el anhelo y ansiedad de reforma de su Ley reguladora??.