en Comunitario, Fiscal y tributario

La competencia comunitaria en materia de medio ambiente: reflexiones sobre los artículos 2, 3, 6 y 174 del Tratado CE.

Andrés Delgado Gil, profesor en la Universidad Carlos III y en la Universidad Católica de ?vila, y Sofía Borgia Sorrosal, profesora en la Universidad Católica de ?vila.

?NDICE:

1. La competencia comunitaria en materia de medio ambiente. 2. El concepto de medio ambiente. 3. Introducción de los artículos 2, 3 y 6 del Tratado CE. 4. Objetivos de la política medioambiental comunitaria. 4.1. La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente. 4.2. La protección de la salud de las personas. 4.3. La utilización prudente y racional de los recursos naturales. 4.4. El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a problemas regionales o mundiales del medio ambiente. 5. Principios que rigen la política comunitaria en materia de medio ambiente. 5.1. Valor jurídico de los principios que rigen la política comunitaria en materia de medio ambiente. 5.2. Principios de cautela y de acción preventiva. 5.3. Principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma. 5.4. El principio “quien contamina paga”. 6. Alcanzar un nivel de protección elevado (Art. 174.2). 7. Las cláusulas de salvaguardia (Art. 174.2). 8. Condiciones a tener en cuenta por la Comunidad en la elaboración de su política ambiental (Art. 174.3. TCE). 8.1. Los datos científicos y técnicos disponibles. 8.2. Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad. 8.3. Las ventajas y las cargas que pueden resultar de la acción o de la falta de acción. 8.4. El desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. 9.La cooperación internacional (Art. 174.4). 10. La Carta de los Derechos Fundamentales (Art. 37). 11. Conclusiones. 12. Bibliografía

1. LA COMPETENCIA COMUNITARIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE.

Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no incluyeron, en sus redacciones originales, ninguna mención al medio ambiente ni, en general, a la materia ambiental.
La conciencia de la época no tuvo en cuenta la problemática medioambiental cuando en 1957 se firma en Roma el Tratado de la Comunidad Económica Europea (en adelante, Tratado CE).
Sin embargo, y pese a no tener la Comunidad una competencia específica en esta materia, poco a poco y conforme la conciencia de lo medioambiental fue creciendo, fueron adoptándose diferentes medidas de protección, amparándose para ello en diferentes artículos del Tratado CE (fundamentalmente el art. 94 -antiguo art. 100- y el 308 -antiguo art. 235-), artículos que, pese a no haber sido redactados desde un punto de vista medioambiental, sí podían interpretarse, además, en ese sentido.

Es en 1986, con la aprobación del Acta Única Europea, cuando se dota a la Comunidad de una verdadera competencia medioambiental. Se introduce en el Tratado CE un Título, el Séptimo, que versa exclusivamente sobre el medio ambiente.

Firmado en Maastricht en febrero de 1992, aunque su entrada en vigor no sería hasta noviembre de 1993, el Tratado de la Unión Europea (TUE) supuso un salto cualitativo en la materia: de competencia a política comunitaria.

Son varias las novedades introducidas por el TUE y de ellas iremos dando cuenta.
Una cuestión: el hoy artículo 48 TUE previó la celebración de una Conferencia Intergubernamental “con el fin de que se aprueben de común acuerdo las modificaciones que deban introducirse en dichos Tratados” -se refiere a los Tratados sobre los que se funda la Unión-.

Como consecuencia de lo indicado, con fecha 2 de octubre de 1997 se firma en Amsterdam un Tratado, que supone una revisión del Tratado de Maastricht, en el que la protección medioambiental aparece de forma destacada.

Iremos analizando a lo largo de este trabajo cuáles han sido las modificaciones introducidas por los diferentes Tratados en materia de medio ambiente (fundamentalmente lo atinente a los artículos 2, 3, 6 y 174 del Tratado CE en su versión consolidada) hasta llegar a la configuración actual, en la que nos centraremos.

Una aclaración por lo que respecta a la numeración del articulado, títulos y secciones: en virtud del artículo 12 del Tratado de Amsterdam se renumera el Tratado CE así como el TUE. Se establecen unos cuadros de equivalencias que forman parte del Tratado. Lógicamente, será ésta la numeración que utilicemos en este trabajo.

2. EL CONCEPTO DE MEDIO AMBIENTE.

Hasta que en 1986 se aprueba el Acta Única Europea la expresión “medio ambiente” en el Tratado CE no existía. Quizá por ello, cuando se introduce, se discute si éste se refiere al ambiente natural o al natural y artificial. Parece, siguiendo a Krämer, que el término es “omnicomprensivo, e incluye aspectos económicos, sociales y estéticos, la conservación del patrimonio natural y arqueológico, así como el ambiente natural y el creado por el hombre.”
La expresión “medio ambiente” se utiliza, sin definirse, en los arts. 2, 3, 6 y 174 del Tratado CE (en cuanto a los que son objeto de nuestro trabajo).

El Derecho comunitario derivado sí contiene definiciones de “medio ambiente” en varias directivas y reglamentos. Sin embargo, al tratarse de una normativa que hace referencia a un aspecto sectorial, las posibles definiciones de lo que sea el medio ambiente tampoco serán muy clarificadoras.

Una última cuestión: el concepto no se refiere únicamente a la Comunidad. El término no queda acotado por las fronteras de los países miembros sino que los problemas ambientales de fuera de la Comunidad también están incluidos. Caben, por tanto, medidas de protección del medio ambiente fuera del territorio de la Comunidad.

Siguiendo esta misma idea, tampoco existe un concepto diferente de «medio ambiente” en el ámbito comunitario o nacional o local.

3. INTRODUCCIÓN DE LOS ARTS. 2, 3 Y 6 DEL TRATADO CE

La Primera Parte del Tratado CE (arts. 1 a 16) se encuentra presidida por la rúbrica “Principios”.

Por lo que a este trabajo respecta, nos interesan los arts. 2, 3 y 6 del Tratado.
Se trata en toda esta Primera Parte de la constatación de una serie de Principios Generales que habrán de ser tenidos en cuenta por la Comunidad en todas sus políticas, con independencia del contenido de las mismas.

Estos Principios volverán a aparecer cuando se analice el Título XIX referido exclusivamente al “Medio ambiente”
La protección del medio ambiente se halla consagrada en nuestra Carta Fundamental. Esta constitucionalización plantea el problema de su armonización con otros valores y derechos que también se encuentran reconocidos por nuestra Constitución, como pueda serlo el desarrollo económico.

Se trata de dos valores quizá enfrentados pero que están íntimamente relacionados. El objetivo final de una digna calidad de vida provoca esta necesaria relación.
Un desarrollo económico a largo plazo implica una preservación de los espacios naturales y, en definitiva, una utilización racional de los mismos.

En este sentido ha de entenderse el concepto de desarrollo sostenible al que el art. 2 del Tratado CE se refiere. Sólo el desarrollo económico que, atendiendo las necesidades del presente, no comprometa las del futuro, será sostenible.

Este art. 2 del Tratado CE, cuya nueva redacción viene dada por el Tratado de Amsterdam, introduce como decimos el objetivo o la misión de la Comunidad de promover un desarrollo sostenible que respete el medio ambiente.

Esta idea de desarrollo sostenible está en relación con la de “alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente” también referida en el mismo artículo.
Para alcanzar todos los objetivos que el artículo 2 propugna para la Comunidad (entre ellos, como decíamos, el desarrollo sostenible y el alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente), el artículo 3 del mismo Tratado entiende necesaria “una política en el ámbito del medio ambiente” (art. 3, apartado 1, letra L del Tratado CE)

Esta política se traduce en unos principios y objetivos así como en una serie de medidas de organización que, en esta materia medioambiental, se encuentran recogidos en el hoy Título XIX bajo la rúbrica “Medio Ambiente” (arts. 174 a 176). Del art. 174 nos ocuparemos.
Finalmente, el art. 6 se refiere a la integración de la política ambiental en cualquier otra llevada a cabo por la Comunidad. Nuevamente aparece el concepto de desarrollo sostenible.
En definitiva, tratan estos primeros artículos del Tratado CE de la constatación de la existencia de una política relativa al medio ambiente, siendo en el Título XIX donde se concreta cuál es realmente la política de la Comunidad en materia de medio ambiente.

4. OBJETIVOS DE LA POL?TICA MEDIOAMBIENTAL COMUNITARIA

El art. 174.1 del Tratado CE fija cuatro objetivos de la acción comunitaria:
1. La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente
2. La protección de la salud de las personas
3. La utilización prudente y racional de los recursos naturales
4. El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a problemas regionales o mundiales del medio ambiente

4.1. “La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente”
Muy probablemente, los demás objetivos recogidos en el art. 174.1 podrían englobarse dentro de este primero. No obstante, se han recogido otros (que ahora analizaremos) con el fin de asegurar un concepto amplio de la política medioambiental. Quizá una interpretación estricta del objetivo que ahora nos ocupa pudiera utilizarse para limitar las competencias comunitarias.
Atendiendo a esta idea del carácter globalizador de este principio de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, nos damos cuenta de que su redacción tan amplia permite una casi ilimitada actuación comunitaria (aun teniendo en cuenta las consecuencias de una interpretación del objetivo demasiado estricta)

Además, estos objetivos de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente no se circunscriben al territorio de la Comunidad. A favor de esta tesis se pronuncia la doctrina mayoritaria teniendo en cuenta, por una parte, el apartado cuarto de este mismo art. 174, que veremos, (“en el marco de sus respectivas competencias, la Comunidad y las Estados miembros cooperarán con los terceros países y las organizaciones internacionales competentes.(…)” y, por otra, la práctica habitual de la Comunidad: por ejemplo y para este último caso, se establece, por parte de la Comunidad, la prohibición de importar productos de marfil, con lo que se está buscando la protección del elefante africano.

En definitiva, se trata de que este objetivo permite una actuación prácticamente ilimitada a la Comunidad dada su redacción. En la práctica, supone incluso que ya no es necesario acudir a otro de los artículos del Tratado CE -el ahora 308- dado que este último artículo sería aplicable ante la falta de cualquier otra base jurídica.

Las medidas concretas que puedan adoptarse a partir de este objetivo serán también ilimitadas. Desde sistemas para limpiar la contaminación cuando ésta ya se ha producido hasta actuaciones para prevenirla. De la misma forma se intentará mejorar el estado del medioambiente.

4.2. “La protección de la salud de las personas”
Decíamos arriba que el objetivo de la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente englobaba, (casi sin duda) a los demás objetivos del mismo art. 174 del Tratado CE.
Quizá podríamos entender que la protección del medio ambiente se realiza sin tener en cuenta ninguna otra consideración. La idea sería la de protección del medioambiente por el medioambiente. Pero entendemos que esto no sólo no es así sino que no podría ser así.

El ambiente se protege, sin duda, atendiendo también a esa concepción, pero existe otro fin para este. El ambiente se protege por y para las personas.

El objetivo de la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente está en íntima conexión con este segundo de la protección de la salud de las personas.
Por tanto, dada esa relación entre ambos objetivos, las medidas tendentes a conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuirán también a proteger la salud de las personas.
Pero aunque, en principio, este objetivo queda englobado por el anterior, no supone, sin embargo, su inclusión en el art. 174 algo innecesario. La mención a la protección de la salud de las personas refuerza al primero de los objetivos y deja claro y de forma patente la relación entre protección del medio ambiente y la protección de la salud de las personas. Y, por otra parte, su inclusión expresa despeja las dudas sobre si las normas que están en la frontera entre la protección ambiental y la del consumidor pueden basarse en los artículos 174 y 175 del Tratado CE.

4.3. “La utilización prudente y racional de los recursos naturales”
Este objetivo se introduce por vez primera en el Tratado CE en virtud del Acta Única Europea de 1987, aunque se modifica ligeramente en 1993 por el Tratado de Maastricht.
Se trata con este objetivo de conseguir un uso cuidadoso de los recursos naturales que, a la vez, sea sostenible con el fin de evitar su destrucción o desaparición.
El concepto de desarrollo sostenible utilizado ahora para referirse a los recursos naturales es analizado en otros puntos del trabajo a los cuales nos remitimos para su análisis.

4.4. “El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a problemas regionales o mundiales del medio ambiente”
Decíamos al tratar el primero de los objetivos de este artículo 174 la ausencia de fronteras mundiales cuando se trata de la protección del medio ambiente por parte de la Comunidad. Este objetivo cuarto es la plasmación literal de esta idea.
Este objetivo fue el último en incorporarse al Tratado CE, al hacerlo en 1993 por el Tratado de Maastricht.

De igual forma que sucedía con los objetivos segundo y tercero del artículo 174, este cuarto podría entenderse englobado en el primero de ellos. En esta línea, su incorporación al Tratado CE no añadió demasiado en sentido jurídico, puesto que ya con los demás objetivos se cubría la posibilidad de medidas internacionales por parte de la Comunidad.

Sin embargo, la inclusión expresa de este objetivo (al igual que el segundo y tercero ya analizados), refuerza la autonomía de las ideas que en el mismo se refieren.
Su no inclusión de forma expresa quizá alentaría la discusión sobre si se hallaban o no englobadas en el primero de los objetivos.

5. PRINCIPIOS QUE RIGEN LA POL?TICA COMUNITARIA

5.1. Valor jurídico de los principios que rigen la política comunitaria en materia de medio ambiente.

Si los artículos 1 a 16 del Tratado CE se refieren a los principios sobre los que se asienta la Comunidad, el art. 174 del mismo Tratado añade otros referidos a la materia medio ambiente.
El problema que nos planteamos ahora, antes de analizar cada uno de esos principios enumerados en el apartado segundo del art. 174 del Tratado CE, es el alcance jurídico de los mismos.

Con independencia de que podamos hablar de una “naturaleza informativa” (Alonso García) o de que establecen las “directrices generales para la política comunitaria en su conjunto” (Krämer), es cuestión pacífica el entender que estos principios no tienen consecuencias jurídicas directas. En este sentido, no exigen ningún tipo de acción específica.
Sin embargo, sí deberán tenerse en cuenta como base de cualquier tipo de medida comunitaria. Esto es, cuando la Comunidad pretenda cualquier medida no relativa al medio ambiente, habrá de tener en cuenta estos principios del art. 174.2 del Tratado.
Las acciones concretas en materia medioambiental, ciertamente serán tomadas con base en el art. 175 del Tratado CE, pero siempre atendiendo a los principios que con carácter general se enumeran en el art. 174.2.
Siguiendo a Krämer, parece que sólo podría reclamarse la vulneración de estos principios ante el Tribunal de Justicia cuando de las acciones concretas llevadas a cabo por la Comunidad pudiera desprenderse que aquellos principios no habían sido tenidos en cuenta.
Por tanto, no tienen una eficacia jurídica directa pero han de estar en la base de cualquier medida que pueda realizarse por la Comunidad. En este sentido habla Krämer de una relevancia jurídica indirecta.

Cuestión diferente es, aunque relacionada con la idea del carácter más político que jurídico de los principios, si la enumeración del apartado segundo del art. 174 del Tratado CE recoge todos los principios posibles que con relación al medio ambiente son posibles o si, por el contrario, algunos principios que fueron tenidos en cuenta en el pasado y que hoy no se recogen en el apartado, también habrán de respetarse en una hipotética acción concreta por parte de la Comunidad.

Principios como los de que “las actividades que se desarrollan en un Estado miembro no deben dañar a otro Estado miembro” o el de que “es necesario establecer el nivel de acción que más conviene a cada tipo de contaminación” fueron recogidos en el primer y cuarto Programa de Acción en materia de medio ambiente. Caso de entender que estos principios no recogidos en el art. 174.2 del Tratado también deben ser tenidos en cuenta, quizá deberíamos preguntarnos por el valor de los mismos.

Entendemos que su valor será el mismo que el que puedan tener aquellos que sí se incluyen de forma expresa. Si a los principios del art. 174.2 del Tratado CE les hemos otorgado un valor de directrices generales para la política comunitaria, a aquellos principios que el apartado 2 no cita, por no ser una enumeración exhaustiva, les daremos el mismo valor. Dado que no tienen una eficacia jurídica directa (sí indirecta) los principios expresamente recogidos, los principios que se recogieron en sendos Programas de Acción sobre el medio ambiente, pese a no hallarse expresamente recogidos, habrán de tener el mismo valor.
Otra cosa sería si a los principios del 174.2 se les otorgase eficacia directa y pudiesen exigir, por sí mismos, alguna acción específica. En este supuesto entenderíamos que los principios que no se hallaran expresamente citados en el artículo no podrían tener el mismo valor.

5.2. Principios de cautela y de acción preventiva
Si el principio de acción preventiva se introduce en el Tratado de la Comunidad Europea en 1987, el de cautela (o principio de precaución) no lo hace hasta el Tratado de Maastricht de 1993.

Opina Kramer, (observando una progresiva tendencia doctrinal también en esta dirección), “que el principio de cautela se refiere a la política ambiental en su conjunto” mientras que “el principio de acción preventiva se refiere (…) a las acciones concretas” llevadas a cabo por la Comunidad.
De acuerdo con esta idea, aunque las conclusiones finales puedan ser diferentes a las obtenidas por el citado autor, entendemos que ambos principios están absolutamente relacionados.

El primero de ellos, el de cautela, más abstracto, se refiere al conjunto de las políticas en materia medioambiental, sin especificación de una acción concreta. El principio de cautela no necesita el referente de una determinada acción. Entendemos que la cautela no puede suponer, en ningún caso, una acción positiva. La cautela supondrá, y es éste su verdadero sentido, la adopción de medidas generales con independencia de los problemas concretos y reales.
Sin embargo, el principio de acción preventiva (quizá ya la primera de las palabras que componen este principio –la palabra “acción”- nos da una idea de a qué se refiere), necesita un referente, algo sobre lo que actuar.
Este principio de acción preventiva implica una actuación concreta, una determinada conducta activa. La idea es que se previene algo concreto. El principio de cautela no: este principio no implica una acción positiva. Las medidas derivadas del recurso a la cautela podrán adoptar la forma de una decisión de actuar o, y precisamente a esto nos referíamos, de no actuar. Para el caso de que, en virtud del principio de cautela, se llegue a la conclusión de que es necesaria una medida concreta, es decir, una actuación específica entendemos, y luego abundaremos en ello, que esa actuación ya no se realizaría atendiendo al principio de cautela sino al de acción preventiva.

Decíamos que ambos principios estaban relacionados. Posiblemente, la introducción del principio de cautela en el Tratado CE no supone la introducción a su vez de un valor jurídico añadido. Supone, simplemente, un refuerzo del de acción preventiva. Uno, el de cautela, más abstracto y referido a un momento anterior. El otro, el de acción preventiva, más concreto, referido a las acciones determinadas llevadas a cabo por la Comunidad.
El significado que de las palabras “cautela” y “prevención” otorga el “Diccionario de la Lengua Española” preparado por la Real Academia Española, también parece ir dirigido hacia esa idea.
Señala la Real Academia, como primera de las acepciones de la palabra “cautela” lo siguiente: “precaución y reserva con que se procede”. Parece que lo importante de la cautela es precisamente esa precaución.

Por otra parte, de la palabra “prevenir” el mismo Diccionario dice lo siguiente en su primera acepción: “preparar, aparejar y disponer con anticipación lo necesario para un fin”. De esta definición, junto con la primera de las palabras del principio incluido en el Tratado CE, -”acción”- se desprende la tan repetida idea.

La conclusión, por nuestra parte, -citábamos arriba a Krämer- supone entender referido el principio de cautela o de precaución al conjunto de la política medioambiental y el de acción preventiva a las acciones concretas que la Comunidad pueda llevar a cabo.
Por otra parte, y a pesar de lo dicho, el principio de cautela no queda definido en el Tratado CE. A falta de una definición, el Consejo solicitó a la Comisión la elaboración de unas líneas directrices con el fin de aclarar su significado. La Comunicación de la Comisión, de 2 de febrero de 2000, sobre el recurso al principio de precaución es la respuesta a la solicitud.

En la Comunicación la Comisión analiza, por una parte, las condiciones previas necesarias que justifican el recurso el principio de cautela. Así, se dice que para la aplicación del principio tiene que haberse detectado el efecto potencialmente peligroso de un fenómeno, un producto o un procedimiento a través de una evaluación científica y objetiva pero, y esto es lo importante, que esta evaluación no ha de permitir establecer el riesgo con certeza.

Siendo éste el presupuesto, es decir, la falta de certeza en la evaluación científica respecto de esos fenómenos, productos o procedimientos, la Comunicación también se refiere a las medidas que pueden adoptarse. Las medidas podrán ser positivas o negativas, esto es, medidas que impliquen una actuación o medidas que supongan una no actuación.

De cualquier forma, las medidas que supongan una acción positiva y que impliquen algo diferente a una planificación general sin medidas concretas, entendemos que estarían englobadas dentro del principio de acción preventiva. Si la cautela se refiere a la política ambiental en su conjunto y la acción preventiva a las acciones concretas, como manteníamos arriba, la decisión de actuar adoptada no quedaría ya recogida en el principio de cautela dado que, como decíamos, este principio supone un momento anterior a cualquier acción específica.

La cuestión se plantea ahora respecto a la necesidad o no de contar con datos científicamente comprobados.

Hemos dicho que para el caso del principio de cautela, la evaluación científica no permitía establecer el riesgo con certeza. Y, precisamente por eso, se habla de cautela. Pero, desde nuestro punto de vista, cuando la cautela suponga actuar de forma concreta para la protección de un determinado bien, dicha actuación quedará englobada siempre dentro del principio de acción preventiva. En contra de esta opinión, parte de la doctrina entiende la posibilidad de actuación concreta, según el principio de cautela, en los casos en los que la evaluación científica no permite establecer el riesgo con certeza.

Por otra parte, esta parte de la doctrina también entiende que la acción preventiva deberá estar científicamente comprobada. Por el contrario, nuestra opinión es que cualquier acción concreta y, por tanto, preventiva, deberá recogerse dentro del principio de acción preventiva, con independencia de que los datos científicos y técnicos estén o no comprobados.
La conclusión en este sentido es la inoperancia real del principio de cautela, en tanto en cuanto sólo sirve como refuerzo del de acción preventiva pero sin aportarle nada nuevo. Si acaso, de acuerdo con la idea de que este principio se refiere a la política ambiental en su conjunto, la operatividad del principio tenga que ver con la planificación de esta política ambiental.
Otra cuestión: este principio de acción preventiva está relacionado con un aspecto económico. Resulta mucho menos costoso, en términos económicos y como regla general, la prevención de un hipotético daño que la reparación del mismo. En ocasiones es posible que ni siquiera sea posible esa restauración del deterioro.

No existen unas reglas para conocer cuándo y cómo ha de actuarse preventivamente, por lo que las medidas preventivas que puedan adoptarse son muy amplias. Quizá la existencia de sanciones para diferentes actuaciones sea la principal de las medidas de prevención.

5.3. Principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma.
Si en virtud de los principios de cautela y de acción preventiva no se ha logrado evitar el daño o deterioro ambiental, será necesaria la entrada en juego de este principio de corrección. Esto es: si los principios ya examinados no han sido suficientes para impedir el deterioro, tendrán que aplicarse los remedios lo antes posible.

Se trata, entonces, de un segundo paso en el quehacer Comunitario: cuando no ha sido posible evitar el deterioro y, por tanto, el daño ya se ha producido, la Comunidad deberá tratar de paliar, de acuerdo con este principio, los efectos dañinos que para el medio ambiente se han producido.

La coletilla “preferentemente en la misma fuente” hace referencia a que ese deterioro ambiental que no ha sido posible evitar, ha de corregirse lo más cerca posible de la fuente del daño. El lugar donde el daño ambiental se hace patente ha de ser el primero donde actúe el principio de corrección del atentado al medio ambiente.

Por otra parte, parece que este principio debería entenderse en un doble sentido: por una parte, el principio se refiere a que la corrección ha de llevarse a cabo lo más cerca posible del lugar donde se ha producido el daño. Es en la fuente, en el foco donde se produjo el daño, donde han de intentarse paliar los efectos perjudiciales. Pero además, en segundo lugar, el principio también se refiere al tiempo, al momento en que ha de intentarse dar solución a ese deterioro que ya se ha producido.

El principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la misma fuente hace referencia, por tanto, a estas dos cuestiones: al lugar donde ha de desarrollarse la acción de corregir (lo más cerca posible de la fuente) y a la inmediatez en el tiempo.
La cuestión de la inmediatez en el tiempo se podría relacionar perfectamente con los principios ya examinados de cautela y acción preventiva. Cuanto antes se alcance el foco del deterioro menos posibilidades habrá de que el daño sea mayor, por lo que este principio de corrección, fundamentalmente entendido como inmediación en la respuesta, supone prevención de un hipotético deterioro mayor.

Este principio fue introducido en el Tratado CE en 1987.

5.4. El principio “quien contamina paga”
En cuanto al origen, el principio se introdujo en el Tratado CE por el Acta Única Europea en el año 1987.

Sin embargo, el principio “quien contamina paga” ya había sido formulado con anterioridad a esta fecha por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico en 1972. Ya en ese momento se dijo lo siguiente: “ El principio significa que el que contamina debe sufragar los gastos que implican las medidas adoptadas por las autoridades públicas para reducir la contaminación, lograr una mejor distribución de los recursos y asegurar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable.”

La Recomendación del Consejo 75/436/Euratom, CECA, CE, de 3 de marzo de 1975, relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente, también se refería a esta cuestión al entender que “las personas físicas o jurídicas, sean de Derecho privado o público, responsables de una contaminación, deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla.”
La trascendencia del principio hizo que en 1987 se incorporase al ámbito legal comunitario.
Manifestaciones posteriores del principio podemos encontrarlas en la Declaración de Río o en el Convenio del Consejo de Europa sobre la Responsabilidad Civil por Daños Ocasionados por Actividades Peligrosas para el Medio Ambiente de Lugano, de 1993.
Por otra parte, también son muchas las referencias a este principio en las Directivas comunitarias. En este sentido y a modo de ejemplo, la Directiva 75/442 sobre residuos, establece sobre quién debe recaer el coste de la eliminación de estos residuos atendiendo al principio que ahora nos ocupa.

Pero, con independencia de la inclusión del principio “quien contamina paga” en la normativa comunitaria en este hoy art. 174 del Tratado CE (e incluso de la mención del principio con anterioridad a esta inclusión) y de que, por tanto, pueda considerarse como uno de los principios rectores y de mayor trascendencia del Derecho ambiental, son pocas las normas que lo definen y pocas también las que explican cómo ha de aplicarse.

Siguiendo a Kramer, “el principio significa que el coste del deterioro ambiental, del daño producido por la contaminación así como del proceso de limpieza no debería ser soportado por la sociedad a través de impuestos, sino que debería ser soportado por la persona que causó la contaminación.”

De esta definición no se desprende la obligación del autor de la contaminación de adoptar medidas preventivas que, precisamente, prevengan esa contaminación. Sin embargo, entendemos que ha de existir una relación entre el principio de “quien contamina paga” y el ya visto de prevención.

Parece, atendiendo al tenor literal, que el principio sólo obliga a la reparación del daño causado. Pero esa obligación tiene también que ver con aquel otro de prevención. Por tanto, primero deberá prevenirse y luego, en caso de no hacerse, el contaminador deberá pagar por el daño ya causado.

Por otra parte, el propio concepto de “contaminador” tampoco es pacífico. La Recomendación del Consejo relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente de 1975 ya mencionada, define al contaminador como aquel que daña el ambiente, bien directa o indirectamente, o que crea las condiciones que conduzcan a producir dicho daño.

De igual forma que veíamos la relación entre el principio de “quien contamina paga” y el de prevención, esta relación también puede establecerse para el caso del principio, también analizado, de corrección en la fuente. El que contamina, es decir, el que causa el daño, deberá responder por ello. Y la forma adoptada para ello es la de pagar por la contaminación producida. Las sumas obtenidas se destinarán, por una parte, a paliar los efectos perjudiciales que se hayan creado (de nuevo la idea de prevención de un mal mayor) pero también, por otra, al tratamiento mismo de esos efectos dañinos lo más cerca posible del lugar donde se haya producido el daño y lo antes posible.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, el principio trata de evitar una política de subvenciones y ayudas para pagar los gastos de limpieza y restauración de la contaminación. El responsable primero y último de la contaminación es, como hemos indicado, “aquel que daña el ambiente (…) o que crea las condiciones que conduzcan a producir dicho daño” (Recomendación del Consejo 75/436 de 1975) y, por tanto, la contaminación producida por aquél no debe traducirse en una mayor carga impositiva para el contribuyente (obviamente, las ayudas y subvenciones serían sufragadas por todos los contribuyentes).

Sin embargo, desde el momento de la aparición del principio, se establecieron excepciones al mismo.

La práctica de la Comunidad está muy alejada de esta concepción formalista del principio. La Comisión acepta que, fundamentalmente las empresas, puedan recibir ayudas públicas; incluso las ha regulado.

Entre las excepciones al principio estarían las ayudas a las iniciativas adoptadas por el contaminador en lo relativo a la prevención y lucha contra la contaminación, pero también las aportaciones económicas directamente dirigidas a afrontar los gastos de lucha contra la contaminación o las subvenciones para asegurar el funcionamiento de los equipos de prevención.
En definitiva, se trata de que las ayudas públicas se han visto incrementadas desde que el principio “quien contamina paga” se introdujo en el Tratado CE.

Uno de los principales problemas de estas excepciones al principio de que “el que contamina paga”, (además del ya mencionado de que el contribuyente deberá pagar por algo que no hizo, contraviniéndose de esta forma el espíritu del principio -las ayudas o las subvenciones a los contaminadores las pagarán todos los contribuyentes-), estriba en que esas medidas pueden crear distorsiones de la competencia en el comercio.

La conclusión podría ser la siguiente: nos encontramos ante uno de los, en teoría, principios rectores del Derecho ambiental comunitario pero, visto que no es aplicado de forma estricta, podríamos preguntarnos por su verdadero valor legal. Se ha llegado a decir que se trataría más de un eslogan que de un principio con impacto legal palpable.

6. ALCANZAR UN NIVEL DE PROTECCIÓN ELEVADO (Art. 174.2 TCE)

Este artículo establece que “la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad”. En esta misma línea se expresan el art. 2 del Tratado y el art. 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión europea (año 2000).

Este principio fue introducido por el Acta Única Europea en su art. 100 A3, en el Tratado de Maastricht (art. 130 R2) y por el Tratado de Amsterdam en el art.2 que lo consagra como objetivo comunitario.

Pero ¿qué se entiende por un nivel de protección elevado?. Ninguno de estos artículos, delimita dicho concepto, de manera que no es fácil saber dónde se encuentra la línea divisoria entre un nivel de protección alto y otro que no lo es.

Ante esta indeterminación, el primer paso lógico puede ser tomar como referencia los parámetros de aquellos Estados miembros que gozan de un nivel de protección alto.
En un segundo momento y analizando detenidamente el art. 2 del Tratado, vemos que habla de “protección y de mejora”, de donde podemos deducir que un nivel elevado de protección debe ir encaminado, en todo momento, al desarrollo y superación de la situación presente, tanto como ello sea posible. Es decir, que el espíritu último de todas las actuaciones de la Comunidad en materia medioambiental debe ser el de progreso, perfeccionamiento y mejora de la posición actual.
Lo que sí parece quedar claro, es que tendrá que ser la Comunidad Europea la que consiga ese nivel “elevado” de protección, sin tener que recurrir a la posibilidad que establece el art. 176 del Tratado, de que cada Estado miembro pueda adoptar “medidas de mayor protección”. Más a más, y en virtud del art. 6 del Tratado CE, ese objetivo de un nivel de protección elevado, se ha convertido en un objetivo que debe inspirar todas las políticas comunitarias. No se trata de una primacía jerárquica del medio ambiente sobre los demás objetivos comunitarios, pero sí obliga a afrontar las cuestiones ambientales en cada una de las políticas comunitarias, algo que, desde nuestro punto de vista, no sólo sirve enormemente a la conquista de este “alto nivel de protección”, sino que lo consideramos necesario y no sólo en el ámbito de la Comunidad Europea, sino a nivel mundial.

Cabe decir, en relación con todo lo anteriormente dicho, que la habilitación que hace el art.174.2 para introducir en determinadas circunstancias cláusulas de salvaguardia y la posibilidad que abre el art. 95 de que un Estado miembro pueda aplicar disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización en un momento dado, pueden encontrar gran parte de su legitimación en el principio de “un alto nivel de protección” ambiental. El medio ambiente no debe quedarse desprotegido, y si la Comunidad no consigue garantizar esa protección no puede impedir a los Estados miembros que se movilicen para trabajar en la consecución de ese objetivo. En este mismo sentido, el art. 11 del Tratado CE, permite la cooperación entre Estados miembros para adoptar medidas regionales o de otra naturaleza que superen las medidas comunitarias.

Pero todavía nos queda un punto por abordar, y es que en la consecución de este objetivo la Comunidad deberá “tener presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones”. Esto enlaza perfectamente con lo que dice el art. 174.3.2º: “En la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta: Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad”, de tal manera que emprenderemos el estudio de estos dos apartados conjuntamente.

Resulta evidente, no sólo en política medioambiental, sino en cualquier tipo de política, que la efectividad de la misma dependerá prácticamente en su totalidad de que en su elaboración se haya atendido a las circunstancias económicas, políticas y sociales de la zona o región sobre la que se va a aplicar.

Así, las medidas adoptadas sobre la base de los art. 174 y 175 del Tratado CE, deberán tomar en consideración la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones. No se trata de alcanzar el “alto nivel de protección” conseguido en un Estado concreto, (o que un Estado concreto quiera alcanzar), sino de mejorar la situación presente y trabajar por un desarrollo progresivo y constante en la protección del medio ambiente, permitiendo que las regiones que se encuentran más atrasadas en este campo puedan recuperarse.

Por último, nos parece interesante comentar, que al servicio de los principios en que se basa la Comunidad y que ya hemos analizado, -cautela, acción preventiva, corrección en la fuente misma y principio de quien contamina paga- para conseguir ese objetivo de un “nivel de protección elevado” está el Derecho Tributario Ambiental.

Este Derecho Tributario Ambiental, constituye un incentivo para alcanzar niveles de contaminación más reducidos, sabiendo de antemano que a algunos les resultará más ventajoso, económicamente hablando, mantener sus niveles de emisión y pagar la sanción correspondiente. A las industrias les resulta en muchas ocasiones más gravoso llevar a cabo la inversión tecnológica necesaria para reducir su producción de sustancias tóxicas, o la organización de una buena gestión de sus residuos, que afrontar el pago de la sanción correspondiente -en el caso de que eso llegase a ocurrir-. Reducir al máximo este tipo de conductas es una asignatura pendiente que, desde nuestro punto de vista, tiene el Derecho Tributario Ambiental, eso sí, sin perder de vista el principio de proporcionalidad.

Cuando hablamos del Derecho Tributario Medioambiental, como instrumento al servicio de la consecución de este objetivo, no nos estamos refiriendo únicamente al sistema de sanciones, que se imponen cuando el daño al medio ambiente ya se ha producido, sino a la política preventiva que esta rama del Derecho puede llevar a cabo mediante una serie de gravámenes e incentivos dirigidos a reducir la producción de sustancias tóxicas y conseguir así un nivel de protección más elevado.

Concluiremos este punto diciendo que, si al servicio del objetivo de un “nivel de protección elevado” están los principios vistos de cautela, acción preventiva, corrección en la fuente y quien contamina paga, al servicio de estos principios está el Derecho Tributario Ambiental.

7. LAS CL?USULAS DE SALVAGUARDIA (Art. 174.2 TCE)

Como ya hemos indicado, este artículo 174 establece los objetivos de la política ambiental de la Comunidad, objetivos que fueron expresados por primera vez en el Acta Única Europea y que fueron ligeramente modificados en Maastricht.

Dentro de esos objetivos, el art. 174.2 habla de la inclusión, dentro de las medidas de armonización, de una cláusula de salvaguardia, que autorice a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales y no económicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control. Asímismo, el art.95 también habla de estas cláusulas de salvaguarda exáctamente en los mismos términos que el art.174.2 (segundo párrafo).

Lo más destacable de estos preceptos es el hecho de que esas medidas que pueden tomar los Estados al amparo de las cláusulas de salvaguardia, van a tener que pasar un control, y que por esa misma razón van a ser medidas de carácter provisional y temporal sometidas a una decisión por parte de la Comunidad que determinará si son compatibles o no con el Derecho Comunitario.

Entendemos que estas cláusulas de salvaguardia cumplen un gran papel, no sólo porque permiten a los Estados solucionar problemas puntuales y específicos que en materia de medio ambiente se puedan dar en su territorio sino que, además, sirven a la consecución del objetivo general de la política ambiental de la Comunidad, dado que el medio ambiente no es algo que cada país pueda aislar dentro de sus fronteras, sino que si el país vecino tiene un problema medioambiental grave, nosotros también lo tenemos. De manera que si gracias a estas cláusulas de salvaguardia los Estados miembros pueden, en un momento de emergencia o de grave riesgo, tomar las medidas provisionales que unilateralmente estimen necesarias –siempre, eso si desde el punto de vista medio ambiental-, para solucionar el problema y evitar así un mal mayor al resto de los Estados, estaremos trabajando por el principio que marca el Tratado CE en su art.2, “alcanzar un nivel de protección elevado”.

Por otro lado, estas cláusulas de salvaguardia pueden verse, de alguna manera, como materialización de uno de los principios funcionales que orientan la regulación jurídica del ambiente. Nos estamos refiriendo al principio de subsidiariedad. Este principio implica que la ejecución y la toma de decisiones se debe “situar en la instancia más próxima al problema siempre que pueda resolverse satisfactoriamente”. Y, en esta línea, parece que cobra mayor sentido si cabe el hecho de que existan estas cláusulas de salvaguardia, puesto que permiten al Estado afectado por un determinado problema de contaminación, actuar en el momento más inmediato a aquél en que se produjo el daño, tal como establece el otro de los principios del TCE el de “corrección en la fuente”.

Es importante distinguir entre cláusulas de salvaguardia y la posibilidad que reconoce el art.176 de permitir a cada Estado miembro la adopción de “medidas de mayor protección”, siempre que sean compatibles con el Tratado y sean comunicadas a la Comisión. En este punto, y de acuerdo con lo indicado por el profesor Canosa Usera, señalamos la semejanza que se aprecia entre el sistema de distribución de competencias en materia medioambiental en España con la articulación normativa de la Unión Europea y la de los Estados miembros.

En España en virtud de lo establecido por el art. 149.23ª de la Constitución, le corresponde al Estado dictar la legislación básica, establecer el común denominador en materia de medio ambiente y, por otro lado, las Comunidades Autónomas tienen la posibilidad de establecer “normas adicionales de protección”, semejantes a las “medidas de mayor protección de las que habla el art 176 del TCE. Si bien es verdad que sobre este punto el Tribunal Constitucional ha ido variando de opinión a lo largo del tiempo respecto de la facultad normativa real de las Comunidades Autónomas en lo que a medio ambiente se refiere.

Así, en un primer momento el Tribunal Constitucional en virtud del art. 149. 23ª, entendió que las Comunidades Autónomas podían:

*Desarrollar la legislación básica del Estado
*Establecer medidas adicionales de protección.

Posteriormente y apoyándose en el hecho de que la Constitución no lo reconoce expresamente, pasó a decir que las Comunidades Autónomas no tenían la facultad de desarrollar la legislación básica del Estado sino, únicamente, la de establecer medidas adicionales de protección.
En cualquier caso, en lo que sí parece haberse puesto de acuerdo la doctrina, es en que las Comunidades Autónomas sólo tienen una facultad normativa desde el punto de vista medioambiental, así la llamemos desarrollo de la legislación básica o medidas adicionales de protección. Lo que parece claro, es que las normas autonómicas en esta materia deberán ir encaminadas a superar los mínimos establecidos por el Estado al igual que ocurre con las “normas adicionales de protección” de las que habla el art. 176 TUE, ya que si no superan esos mínimos no serán adicionales.

8. CONDICIONES A TENER EN CUENTA POR LA COMUNIDAD EN LA ELABORACIÓN DE SU POL?TICA AMBIENTAL. (Art. 174.3. TCE)

8.1. Los datos científicos y técnicos disponibles.
El artículo 174.3, enumera una serie de condiciones que la Comunidad deberá tener en cuenta al elaborar su política ambiental. Se está refiriendo aquí a la política de la Comunidad en su conjunto y no a cada una de las medidas concretas que se adopten para la ejecución de dicha política. No se trata pues de condiciones previas para la actuación de la Comunidad en política medioambiental, ya que el artículo dice expresamente “se tendrá en cuenta”.
El art.174.3 toma como primer parámetro a tener en cuenta: los datos científicos y técnicos disponibles.

Este principio lleva directamente a la necesidad de adaptación de la normativa comunitaria al progreso técnico, de ahí que en 1985 el Consejo aprobase un programa de trabajo de la Comisión sobre un proyecto experimental para la recogida, coordinación y coherencia de la información sobre la situación del medio ambiente y los recursos naturales en la Comunidad (proyecto CORINE). La culminación de esta línea de actuación llega el 7 de mayo de 1990 cuando el Consejo, mediante el Reglamento 1210/90, creó la Agencia Europea de Medio Ambiente y la red Europea de información y observación sobre el medio ambiente, cuyo objetivo principal consiste en proteger y mejorar el medio ambiente según lo dispuesto en el Tratado y los programas comunitarios con vistas a la consecución de un desarrollo sostenible en la Comunidad.

Esta condición de atender a los datos científicos y técnicos disponibles fue recogida por la Comunidad desde la promulgación del primer programa. Y su inclusión en el Acta Única obliga a la Comisión y al Consejo a cuidar los razonamientos científicos y técnicos de sus decisiones. No puede ser de otra forma, ya que el medio ambiente no es una realidad fija ni pasiva, sino que está en constante evolución, cambios de los que nos informa la evolución de los conocimientos científicos.

Esta condición puede llevar a la impugnación de medidas comunitarias basadas en datos técnicos y científicos discutibles, pero que desde el punto de vista del principio de acción preventiva pueden ser defendidas. Según D. Roelants de Vivier y J.P. Hannequar, la inclusión de esta condición se debe a la presión del Reino Unido, convencido de que su responsabilidad por la lluvia ácida en Escandinavia y Centroeuropa no tenía fundamento científico suficiente.

Un ejemplo de que no se puede dejar de lado el principio de acción preventiva, lo encontramos en la Propuesta de Directiva del Consejo presentada por la Comisión el 22 de enero de 1998 relativa a la limitación de las emisiones de óxidos de nitrógeno de los aviones de reacción subsónicos civiles, que en uno de sus considerandos expresa lo siguiente: “Considerando que, mientras se sigue a la espera de nuevos datos científicos relativos a los efectos de las emisiones de Nox procedentes de los aviones, el principio de precaución exige que se proceda a reducir la tasa de crecimiento de dichas emisiones, mediante la aprobación de normas que sean consecuentes con los rendimientos de las nuevas tecnologías, sin por ello imponer costes excesivos;..”

8.2. Las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad.
Este punto está íntimamente relacionado con el art 174.2, comentado anteriormente, en el que se dice expresamente que la política comunitaria en medio ambiente deberá tener presente la diversidad de situaciones existente en las distintas regiones.

Es interesante destacar una diferencia fundamental entre estos dos apartados; El art.174.3.2º hace referencia a las condiciones medioambientales, mientras que el art.174.2 habla de la situación existente en las distintas regiones de la Comunidad sin especificar en qué ámbitos, dejando abierto un abanico muy amplio de condiciones a tener en cuenta por la Comunidad en su política medioambiental, como pueden ser las condiciones históricas, sociales, económicas, etc. y no sólo las medioambientales. Nos remitimos parcialmente en este punto a lo comentado respecto del art. 174.2.

El medio ambiente no presenta las mismas condiciones en toda la Comunidad, sino que varía de un área a otra; de ahí que las diversas actuaciones comunitarias puedan establecer condiciones diferentes en unos Estados y en otros, atendiendo a su situación particular. Por ejemplo, la Directiva 88/609, sobre grandes instalaciones de combustión, en relación con la cual España, Portugal y Grecia obtuvieron un trato especial.

Hay que matizar que el término “regiones” aquí debemos entenderlo en un sentido no técnico, puesto que la política regional de la Comunidad divide a ésta en más de doscientas regiones; y si se tuvieran en cuenta las condiciones específicas de cada una de ellas, la política ambiental comunitaria se paralizaría dejando de ser efectiva y operativa. Lo que se pretende con este parámetro es no perder de vista las condiciones geográficas, climáticas y de cualquier otro tipo existentes dentro de la Comunidad, a la hora de llevar a cabo una actuación concreta.

8.3. Las ventajas y las cargas que pueden resultar de la acción o de la falta de acción
Se trata de tener en consideración los costes y beneficios a la hora de tomar medidas ambientales. Krämer señala en su libro Derecho ambiental y Tratado de la Comunidad Europea que “la práctica demuestra que estos análisis omiten frecuentemente el examen de los beneficios ambientales y que lo único que suelen analizar son los costes impuestos al sector económico, pero no los costes que suponen para toda la sociedad, por ejemplo los que conlleva el declive forestal o la desaparición de especies de fauna y flora”.

8.4. El desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones.

Este apartado está íntimamente relacionado con uno de los principios que establece el Tratado CE en el art. 6 cuando dice que las políticas de la Comunidad en materia medioambiental deberán fomentar un “desarrollo sostenible”.

El principio del desarrollo sostenible, que se concreta en este precepto, establece que las medidas de protección en materia medioambiental no deben imponerse en detrimento del desarrollo económico que debe satisfacer las necesidades sociales a corto, medio y, sobre todo, largo plazo.

Este principio trata de conciliar el respeto por el medio ambiente con el necesario desarrollo económico.
No se trata, pues, de mantener intacto el medio ambiente y paralizar el desarrollo, sino de conseguir que el desarrollo vaya por cauces que posibiliten la conservación del mismo para generaciones futuras, mediante una utilización prudente y racional de los recursos naturales, basándonos en el principio de solidaridad intergeneracional.

El Quinto Programa de Acción Medioambiental de la Comunidad para el periodo 1993-2000, fue presentado bajo la rúbrica “hacia la sostenibilidad”. El principal objetivo de este programa fue el de conseguir un desarrollo económico y social continuado en el tiempo que no perjudicase al medio ambiente. El programa señala una serie de objetivos para determinadas problemáticas medioambientales y selecciona cinco sectores prioritarios (industria manufacturera, energía, transporte, agricultura y turismo).

Éste no es sólo un principio de la política medioambiental Europea; se trata de uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional medioambiental que tiene su origen en un informe de 1987 elaborado para las Naciones Unidas por la “Comisión mundial sobre medio ambiente y desarrollo”. Más recientemente lo encontramos en la Declaración de Río de 1992, donde los dirigentes mundiales aprobaron el Programa 21; proyecto que ofrece un programa de acción de amplio alcance para conseguir el desarrollo sostenible en el siglo XXI y afrontar las cuestiones ambientales y de desarrollo de forma integrada a nivel mundial, nacional y local.
El logro de un desarrollo sostenible se asienta en tres pilares interrelacionados:

1-El crecimiento económico. Es uno de los factores que favorece e integra el desarrollo. Eso sí, un desarrollo sostenible supone una visón de las necesidades humanas que incorpore variables no económicas tales como la educación, la salud o la conservación de los bienes ambientales. Es decir no todo crecimiento económico por si solo es suficiente. Y por otra parte, cualquier clase de crecimiento no impulsa el desarrollo; se requiere un crecimiento que mejore el bienestar, lo que implica que los efectos positivos deben ser superiores a los negativos (costes ambientales, deterioro del medio social…) sin olvidar que no nos referimos a un crecimiento a corto plazo sino perdurable en el tiempo de acuerdo con el principio de solidaridad intergeneracional.

2-La equidad social. Una distribución de los recursos que abra una brecha insalvable entre clases sociales, terminará por frenar el desarrollo económico e impedirá el desarrollo sostenible.
3-La protección y mejora del medio ambiente es una condición sine qua non para que el desarrollo sea sostenible. Los recursos renovables se deberán explotar en función de su capacidad de recuperación. En cuanto a los recursos no renovables se intentará evitar su agotamiento hasta encontrar un sustituto adecuado. Se trata de conseguir que la integridad del conjunto del ecosistema se mantenga a unos niveles adecuados, dado que el deterioro de la calidad ambiental y al agotamiento de los recursos impide el crecimiento y perjudica principalmente a los grupos menos favorecidos.

Por otra parte, el contenido jurídico de este concepto es de hecho impreciso, ya que es difícil determinar la repercusión real que pueden tener en las generaciones futuras las medidas adoptadas hoy. Nos encontramos con que el desarrollo sostenible es más bien una regla de la actuación Comunitaria, que sirve de apoyo a las exigencias del art. 174.
El 15 de mayo del 2001 se aprobó una Comunicación sobre la estrategia europea a favor del desarrollo sostenible, donde se establecen objetivos de desarrollo sostenible a largo plazo, centrándose en el cambio climático, los transportes, la salud y los recursos naturales.

9. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL (Art. 174.4 TCE)

Como ya hemos indicado, el problema medioambiental trasciende a los límites fronterizos de cada país; ha pasado a convertirse en un problema de carácter global, de toda la humanidad. Los Estados se encuentran con problemas a los que no pueden dar solución por sí solos, dado que el medio ambiente está formado por espacios que escapan a los poderes estatales y que constituyen patrimonio común de la humanidad, (hablamos de la interdependencia de los elementos del sistema ambiental) de ahí la importancia y necesidad de esa cooperación internacional a la que hace referencia este apartado cuarto del art.174 T.U.E. El procedimiento de elaboración de estos convenios internacionales viene recogido en el actual art.300 del T.U.E.
En relación con esta idea de cooperación, el art. 74 de la Carta de las Naciones Unidas habla del “principio de buena vecindad”; se trata de un principio general del derecho internacional, un marco de referencia, una baga obligación de comportamiento que debe subyacer en las políticas medioambientales de todos los países.

Pero termina puntualizando este apartado cuarto, que esta cooperación de la Comunidad con terceros países y con Organizaciones Internacionales se entiende “sin perjuicio de la competencia de los Estados miembros para negociar en las instituciones internacionales y para concluir acuerdos internacionales”.

Sin embargo, hay materias en las que los Estados miembros han cedido su competencia a la Comunidad. La consecuencia inmediata de esto es que no podrán firmar tratados sobre dichas materias.

Quizá lo más destacable de este apartado que estamos analizando sea la cuestión de sí estos convenios internacionales de la Comunidad deben ser acordados sólo por ésta o si los Estados miembros también tienen que aprobarlos.

Lo que se desprende a la vista de los art. 174 a 176 del T.U.E. es que la Comunidad no tiene competencia exclusiva en materia de medio ambiente, ya que dichos artículos reconocen el derecho de los Estados miembro a establecer medidas más severas, de manera que el Derecho ambiental comunitario se configura como un ordenamiento de mínimos, (ya hemos comentado anteriormente la similitud que guarda con el sistema español). Esta falta de exclusividad de la Comunidad en materia medioambiental se desprende también de la redacción de el art. 174.1 “la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente CONTRIBUIR?…” .

A la vista de todo lo anteriormente dicho, se entiende que los convenios internacionales en esta materia sean tratados como acuerdos mixtos que deberán ser negociados y firmados al mismo tiempo por la Comunidad y por los Estados miembros; que, por otra parte, nunca han reconocido la competencia exclusiva de la Comunidad para firmar tratados internacionales en materia de medio ambiente.

Digamos, por último, que a pesar de la necesidad de abordar el tema medioambiental con una vocación universalista, el Derecho ambiental aparece en el ámbito internacional como el menos desarrollado. Quizá esto sea debido a que la resolución de los problemas debe confiarse en este ámbito al consenso entre los distintos países y eso ralentiza el proceso.

10. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES (Art.37)

El Consejo Europeo, en su reunión de Colonia del 3 y 4 de junio de 1999, decidió elaborar una Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, que fue definitivamente aprobada el 18 de septiembre de 2000.

La Carta se dirige únicamente a proteger los Derechos Fundamentales de las personas con respecto a los actos realizados por las instituciones de la Unión y los Estados miembros en aplicación de los Tratados de la Unión.

La misma Carta en su Preámbulo dice expresamente: “La presente Carta reafirma….., los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros…”

La Carta se divide en siete capítulos con los siguientes títulos:

Dignidad (Art.1 a 5)
Libertades (Art. 6 a 19)
Legalidad (Art.20 a 26)
Solidaridad (Art. 27 a 38)
Ciudadanía (Art.39 a 46)
Justicia (Art. 47 a 50)

Disposiciones Generales

El Art. 37 que es el que nos ocupa, está integrado dentro del capítulo que lleva la rúbrica “solidaridad”. Esto es bastante indicativo de la significación que se le ha querido dar a este artículo.

Este artículo establece dice lo siguiente: “ las políticas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”.

Es evidente que este artículo se basa totalmente en los artículos 2, 6 y 174 del Tratado CE, al hablar de la necesidad de integrar las exigencias de protección del medio ambiente en las políticas de la Comunidad, fomentando un desarrollo sostenible.

La Unión contribuye a la preservación y al fomento de una serie de valores comunes, de ahí la necesidad de dotarlos de mayor presencia en una Carta, reforzando así la protección de estos derechos fundamentales. Consecuencia inmediata y necesaria del reconocimiento de estos derechos es la existencia de responsabilidades y obligaciones que garanticen de forma efectiva el respeto de los mismos.

11. CONCLUSIONES

1- Aunque sin duda el Derecho ha avanzado mucho en materia medioambiental (y el hecho de que la Constitución reconozca este derecho en su articulado es una de las más importantes muestras de este avance), pensamos que todavía queda mucho por andar, incluso desde el punto de vista constitucional, ya que la Constitución no le ha otorgado a este derecho ninguna garantía especial. Y, aunque es cierto que una cosa es el reconocimiento constitucional de un derecho y otra distinta su régimen de protección, éste constituye un buen barómetro de la importancia real que el constituyente otorgó en su momento a la protección del medio ambiente. Quizá esto se deba a que, como dice el profesor Canosa Usera, el constituyente trataba más de dar protección a determinados bienes, que de conformar un nuevo Derecho.

2- Sin embargo, el artículo 15 CE, que reconoce el derecho a la vida, sí cuenta, de acuerdo con el art.53 CE, con ese nivel de protección especial que otorga el recurso de amparo.
Está comprobado que sin un medio ambiente adecuado la vida del hombre en la tierra es inviable y, sin embargo, este derecho del artículo 45 CE a un medio ambiente adecuado no cuenta con ese nivel de protección especial. El constituyente le reconoce una protección especial al derecho a la vida sin tener en cuenta, aparentemente, que sin un medio ambiente adecuado el primer derecho no existe.

3- Como ya comentamos en la introducción, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no hacían ninguna referencia al medio ambiente, y ello fue debido a que el momento histórico en que se promulgan aparecía marcado por otros objetivos, principalmente el desarrollo económico. Desarrollo económico e industrial que es el que ha provocado un deterioro del medio ambiente que hace surgir la “conciencia ecológica”
Pero ¿existe una verdadera conciencia medioambiental en la sociedad?
¿Hasta qué punto van a dejar los diferentes países de mirar por sus propios intereses económicos en pro de la conservación del medio ambiente, no sólo para los hombres del presente sino para las generaciones futuras?